§3. Функции групп давления

Как мы уже отмечали ранее, заинтересованные группы - важнейший участник политической жизни современного общества. Столь высокое значение их деятельности для жизни общества связано с выполнением ими целого ряда функций:

1) Артикулирование (формулировка) социальных интересов - т.е. преобразование настроений и ожиданий, чувств неудовлетворенности граждан в конкретные экономические и политические требования, обращенные к властям. Например, существующая в современной России неудовлетворенность граждан своим уровнем доходов и политикой правительства в целом преобразуется профсоюзами в различные требования к правительству вплоть до его отставки, которые провозглашаются во время регулярно организуемых профсоюзами общероссийских акций протеста;

2) Агрегирование интересов - согласование отдельных запросов и требований социальных групп, приведение их в систему и выработка на этой основе долгосрочных целей и программ. Так, например, действующее сегодня в России “Движение в поддержку армии, военной промышленности и военной науки” сформулировало свою программу, учитывая интересы и требования военнослужащих и работников ВПК;

3) Информирование - т.е. доведение до органов власти сведений о настроениях той или иной части общества и положении дел в определенной сфере экономики или общественной жизни (например, можно вспомнить многочисленные акции обращения к правительству России отраслевых профсоюзов и иных объединений, представляющих интересы шахтеров, врачей, работников образования, военнослужащих, и т.д.);

4) Интеграция - данная функция групп давления проявляется в том, что они, смягчая крайние требования представляемых ими социальных групп (например, в современной России это - отставка правительства и Президента, экспроприация состояний “новых русских”, и т.д.), способствуют тем самым укреплению общественного порядка и политической системы;

5) Влияние на законодательство - именно группы давления своей активностью стимулируют разработку парламентариями или напрямую разрабатывают сами выгодные им законопроекты (например, можно вспомнить разработанный по инициативе группы видных российских бизнесменов альтернативный проект Налогового кодекса);

6) Влияние на формирование политической элиты и подбор в правительство экспертов и специалистов - зачастую именно группы давления (объединения предпринимателей, профсоюзы, национальные объединения, и т.д.) предлагают своих членов для работы в государственных органах, а также поддерживают связанных с ними деятелей в правительственных структурах (например, работники ТЭКа - министра топлива и энергетики, и т.д.);

7) Оказание поддержки действующей власти, правительству и мобилизация людей на реализацию правительственных программ - при условии, что их политика отвечает интересам представляемых группами давления социальных слоев (например, соглашения объединений предпринимателей и профсоюзов работников различных отраслей с правительством, в которых они гарантируют поддержку непопулярных мероприятий, связанных с реформированием экономики, обещают отказаться на определенный период от антиправительственных акций).

Для успешного осуществления всех вышеназванных функций группы давления должны обладать определенным набором средств воздействия на государственную власть и ее политику. Склонить правительство к реализации интересов определенных групп населения им помогают:

1) Информация - т.е. воздействие на общественное мнение через СМИ (самореклама для бизнес - групп, разнообразные и широкие обещания (всех обогатить, накормить страну, и т.д.) в случае поддержки их проектов со стороны правительства и общества, распространение компрометирующих сведений о не устраивающих заинтересованную группу государственных чиновниках, и т.п.);

2) Согласование интересов и участие в выработке правительственных решений (через разного рода консультативные группы, советы и палаты при правительстве и других органах власти, через специальные трехсторонние согласительные процедуры - например, в рамках тройственного соглашения правительства, профсоюзов и предпринимателей по экономическим вопросам);

3) Влияние на исход выборов путем организации и финансирования избирательных кампаний - таким образом группы предпринимателей, профсоюзы, фермерские ассоциации и т.д. могут провести в парламент кандидатов, отстаивающих их корпоративные интересы;

4) Разнообразные формы взаимодействия с государственными чиновниками и депутатами (участие представителей заинтересованных групп в разного рода слушаниях и комиссиях, неформальные контакты, и т.д.);

5) Контроль за исполнением уже принятых законов, непосредственно затрагивающих интересы данной группы давления (например, законы о правах потребителей, о государственных гарантиях обманутым вкладчикам, и т.п.);

6) Угрозы разоблачений и лишения поддержки депутатов и госчиновников, отказывающих реализовать интересы конкретной заинтересованной группы;

7) Забастовки - их традиционно используют для нажима на правительство отраслевые профсоюзы;

8) Терроризм - характерен для разного рода маргинальных и отвергнутых обществом групп (мафии, национальных и религиозных меньшинств) в экономически слаборазвитых странах;

9) Взятки и иные незаконные формы поощрения государственных чиновников.

Можно рассматривать всякое взаимодействие групп давления с институтами власти как лоббизм, однако это будет не совсем точно. Рассмотрим более подробно две основных формы взаимодействия заинтересованных групп с политической властью. Одной из таких форм является их формальное, публичное представительство либо взаимодействие с органами государственной власти, когда они открыто и публично заявляют о своих интересах – это т.н. лоббизм в широком смысле этого слова. Вторая форма представительства интересов – «корпоративное представительство» или лоббизм в узком смысле этого слова - предусматривает полулегальные (лишь отчасти урегулированные законом) и в основном скрытые от общества контакты, а также давление «делегированных» либо «нанятых» представителей заинтересованных групп (лобби) на правительство и отдельных принимающих решения государственных чиновников. Одновременно в политической науке остается не решенным вопрос о том, можно ли считать лоббизмом разнообразные не урегулированные законом либо прямо противоречащие ему формы взаимоотношений представителей заинтересованных групп с властью (т.е. коррупцию). Его решение весьма актуально для современной России.

В зарубежных странах формальное представительство интересов заинтересованных групп осуществляется с помощью действующих при органах власти консультативных комитетов, советов и палат из крупных бизнесменов, а также комитетов и экономических советов при руководящих органах крупнейших политических партий (в ФРГ они существуют при руководстве ХДС / ХСС и СДПГ), через “спонсорские комитеты” при правительстве, которые связывают его с промышленными корпорациями и ассоциациями бизнесменов определенных отраслей (Великобритания), а также через так называемые “трипартистские” (трехсторонние) органы, состоящие из представителей государства, профсоюзов и предпринимателей (особенно широко распространены в странах Скандинавии). Деятельность всех этих органов осуществляется в рамках закона и находится под контролем общества. При этом число таких “околоправительственных” организаций может оказаться весьма велико, что зачастую весьма затрудняет его деятельность, мешает проводить последовательную политику: например, во Франции при правительстве сегодня действует 500 комитетов, 1200 советов и 3000 комиссий, представляющих интересы крупного бизнеса.

Гораздо большее значение сегодня имеет вторая основная форма представительства интересов - осуществляемый заинтересованными структурами политический лоббизм (лоббизм в узком смысле слова). В этом значении понятие лоббизм было впервые употреблено в 1830 г. в Великобритании в отношении групп, стремящихся в скрытой от общества форме влиять на депутатов парламента и членов палаты лордов. Для успешного осуществления лоббистской деятельности заинтересованной группе (объединению бизнесменов, отраслевому профсоюзу, национальной общине, криминальной группировке, и т.д.) необходимо найти внутри институтов государственной власти или в околоправительственной среде способных влиять на политику государства отдельных людей или группы лиц, готовых “пробивать” принятие выгодных им решений (нужные законы, льготы, правительственные кредиты, и т.д.), а также располагать ресурсами, побуждающими их это делать (финансы, кадровые связи, собственная “купленная” пресса, и т.д.). При этом влияние заинтересованных групп (например, крупных корпораций в США) на правительство и принимаемые им решения через неформальные каналы может быть столь сильным, что некоторые политологи считают подлинной властью именно их. Так или иначе, практически любому крупному государственному чиновнику, начиная с президента страны, при принятии практически любого серьезного экономического и политического решения приходится учитывать интересы тех или иных группировок, т.е. время от времени в той или иной степени лоббировать.

В качестве профессиональных и постоянных лоббистов (или иначе - лобби) в современной политике могут выступать: 1) отдельные государственные чиновники или целые министерства и ведомства (т.н. ведомственное лобби); 2) отдельные депутаты или целые парламентские фракции (парламентское лобби); 3) существующие при правительстве страны или формально независимые консультативные органы - разнообразные фонды, центры, институты и политические клубы - они разрабатывают и предлагают правительству программы и рекомендации, выражающие интересы определенных заинтересованных групп (например, дают советы по проведению экономической политики, отвечающей интересам крупного капитала или определенной отрасли промышленности); 4) популярные общенациональные печатные издания и телепрограммы, пропагандирующие интересы определенных групп предпринимательской и политической элиты и склоняющие правительство следовать им; 5) адвокатские конторы в столице страны и отдельные юристы - консультанты, отстаивающие и “проталкивающие” интересы заинтересованных клиентов (например, крупных частных компаний) “наверху”, опираясь на законодательство и судебный механизм.

Очевидно, что полностью скрытая от общества и неконтролируемая лоббистская деятельность (т.е. лоббизм в узком смысле) ведет к торжеству коррупции и покровительству “землякам” и “своим людям” на всех уровнях, приводит к незаконному расходованию бюджетных средств и общей неэффективности государственного аппарата, делая его неспособным решать конкретные проблемы общества. С подобными проблемами сегодня сталкиваются прежде всего упоминавшиеся нами страны “Третьего мира”, где слабы элементы гражданского общества и правовой культуры, а родоплеменные и клановые традиции сохраняют значительное влияние. Однако в большинстве современных правовых и демократических государств, признавая лоббистскую деятельность в целом, ее стремятся поставить в рамки закона, сделать максимально публичной и подконтрольной обществу. Большинство развитых стран - современных демократий - сумели накопить весьма примечательный и позитивный опыт в решении этой проблемы.

Наиболее давние традиции имеет практика правового регулирования лоббизма в США. Так, например, там уже в 1876 г. был принят закон, согласно которому все, осуществляющие лоббистскую деятельность, обязаны были заявить о себе и официально зарегистрироваться в нижней палате парламента - палате представителей. А уже в 1946 г. был принят “Федеральный акт о регулировании лоббистской деятельности”, в соответствии с которым все организации и лица, пытающиеся повлиять на принимаемые законы, помимо регистрации в палате представителей, обязаны каждый квартал предоставлять отчет о своей деятельности Конгрессу (т.е. обеим палатам парламента) и общественности. Помимо этого, в США ежегодно публикуется сборник “Вашингтонские представители”, в котором содержатся данные о годовой деятельности лоббистов, будь то юридические консультанты, сотрудники различных учреждений, офисы крупных компаний. Так, например, в опубликованном в 1993 г. таком ежегодном сборнике было официально зарегистрировано 15 тысяч лоббистов.

ФРГ, не имеющая специального закона о регулировании лоббизма, контролирует деятельность лоббистских структур, опираясь на “Положение о министерствах” и “Регламент бундестага”, в которых четко прописаны правила взаимоотношений госчиновников и депутатов парламента со всеми теми, кто представляет интересы заинтересованных групп. Кроме того, в дополнение к этим документам в 1972 г. в Германии был принят подобный американскому закон о публикации лоббистского списка, т.е. ежегодного перечня союзов, объединений и отдельных представителей, желающих получить доступ к парламенту и влиять на принятие законов.

В то же время Франция, где лоббистская деятельность долгое время была вне закона, поскольку считалось, что правительство должно отстаивать только общенациональные интересы, не имеет достаточно большого опыта регулирования лоббистской деятельности. Лишь в январе 1991 г. в этой стране была создана ассоциация советов по лоббизму, призванная ввести в определенную систему отношения государства и представителей заинтересованных групп.

При этом следует помнить, что и те страны, в которых существует цивилизованный опыт регулирования лоббизма и в целом деятельности заинтересованных групп, сталкиваются сегодня с целым рядом проблем в этой области. Среди них наиболее значимыми являются:

1) Недостаточно высокий уровень участия граждан в деятельности заинтересованных групп (например, в 80-ые - 90-ые годы Великобритании

в составе традиционно самой массовой и популярной группе давления - профсоюзах - состояло всего лишь 52 % мужчин и 29 % женщин, а в США, где формально 62 % населения состояло в разного рода добровольных ассоциациях, членство большинства людей в них было пассивным);

2) Неравенство шансов различных заинтересованных групп реализовать свои интересы (например, крупные промышленные корпорации и разнообразные добровольные общества по охране природы формально имеют равное право воздействовать на власть в отстаивании своих интересов, но при этом мощные финансовые ресурсы и связи “наверху” бизнес - магнатов позволяют им добиваться своих целей гораздо успешней);

3) Чрезмерные издержки деятельности организованных лоббистов, будь то профсоюзы или частные компании:

а) Чрезмерное влияние профсоюзов на политику правительства в скандинавских странах (например, требование постоянного повышения зарплаты без учета роста производительности труда) в итоге укрепляет их “паразитические” настроения, порождает высокую инфляцию и общую неэффективность экономики;

б) Значительное усиления влияния частных корпораций на правительство в 70-ые - 80-ые гг. США порождает незаконные льготы и коррупцию, приводит к бесполезному расходованию и перетоку в частные руки бюджетных денег, нанося немалый ущерб интересам общества (можно вспомнить скандалы, связанные с делом ИТТ, деятельностью компании “Локхид”, и т.п.);

4) Слишком большое влияние заинтересованных групп и лобби на политику правительства зачастую препятствует проведению необходимых для общества социальных реформ (например, в США все масштабные социальные реформы - “Новый курс” Ф.Рузвельта, “Великое общество” Д.Кеннеди и Л.Джонсона были возможны только в условиях ослабления заинтересованных групп - крупных промышленных корпораций, финансовых магнатов, банкиров, и т.д.).

При этом меры, предлагаемые различными экспертами в целях ослабления влияния заинтересованных групп на правительство, зачастую в корне отличаются друг дот друга: некоторые из них считают, что это можно сделать путем уменьшения государственного вмешательства в экономику и сокращения государственных программ, другие, напротив - с помощью усиления государственного аппарата и контроля за деятельностью частных корпораций (в т.ч. антимонопольного регулирования).