71. Поняття і система місцевого самоврядування. Принципи місцевого самоврядування.

Вивчення цієї теми необхідно почати із з'ясування питання системи місцевого самоврядування. Як визначено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", місцеве самоврядування — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Делеговані повноваження — повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад.

Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Органи місцевого самоврядування з урахуванням місцевих умов і особливостей можуть перерозподіляти між собою на підставі договорів окремі повноваження та власні бюджетні кошти.

Сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення) рада може наділяти частиною своїх повноважень органи самоорганізації населення, передавати їм відповідні кошти, а також матеріально-технічні та інші ресурси, необхідні для здійснення цих повноважень, здійснює контроль за їх виконанням.

Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

У систему місцевого самоврядування входять:

— територіальна громада;

— сільська, селищна, міська рада;

— сільський, селищний, міський голова;

— виконавчі органи сільської, селищної, міської ради — органи, які створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених законодавством;

— районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

— органи самоорганізації населення — представницькі органи, що створюються частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на відповідній території в межах села, селища, міста.

У містах із районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову.

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування. Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади — також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово.

Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

Сільські, селищні, міські, районні в місті (у разі їх створення) ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна.

На практиці виникають проблеми щодо розмежування повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. На жаль, цій проблематиці присвячуються лише поодинокі праці. Зокрема, новизною підходів до цієї проблематики, з нашої точки зору, вирізняється робота Т. О. Карабін "Співвідношення повноважень місцевих органів публічної влади". Так, вона розглядає співвідношення повноважень в таких аспектах:

1) делегованих повноважень органів місцевого самоврядування сіл, селищ, міст та контрольних повноважень органів виконавчої влади за їх здійсненням органами місцевого самоврядування;

2) власних повноважень самоврядних органів та повноважень місцевих державних адміністрацій, що безпосередньо стосуються управління селом, селищем, містом;

3) повноважень місцевих органів виконавчої влади та повноважень органів місцевого самоврядування районів і областей.

Принципи місцевого самоврядування – це вихідні начала, що покладені в основу організації і функціонування місцевого самоврядування та які визначають його властивості, риси та ознаки.

Принципи місцевого самоврядування встановлені Конституцією України та Європейською хартією місцевого самоврядування, а їх деталізацію та конкретизацію здійснено в Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” (зокрема, стаття 4).

За ступенем узагальнення їх можна поділити на дві групи:

а) загальні принципи організації та здійснення публічної влади (всіх її форм) в Україні;

б) принципи місцевого самоврядування як специфічної форми публічної влади.

Перша група принципів визначає загальні засади організації одночасно двох форм публічної влади в Україні – державної влади і місцевого самоврядування. Вони отримали закріплення в І розділі Конституції України як засади конституційного ладу і деякі з них відтворені в Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”. До цієї групи відносяться принципи:

• гуманізму (визнання людини, її життя і здоров’я, честі і гідності, недоторканості і безпеки найвищою соціальною цінністю);

• народовладдя (визнання народу єдиним джерелом влади в Україні. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування);

• демократизму;

• верховенства права;

• законності (органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України).

В системі загальних принципів організації та здійснення публічної влади особливо слід підкреслити роль принципу законності та звернути увагу на специфіку його застосування в системі місцевого самоврядування. Так, місцеве самоврядування – це влада підзаконна і всі елементи системи місцевого самоврядування зобов’язані точно та неухильно дотримуватися вимог закону, інших нормативно-правових актів державної влади. Відповідно до цього всі акти, що приймаються в системі місцевого самоврядування мають відповідати вимогам закону.

В той же час Конституція України передбачає, що місцеве самоврядування має власні повноваження і реалізує їх самостійно та незалежно від державної влади. Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (ст. 144). Таким чином ці акти можуть носити нормативно-правовий характер і в практичному плані важливого значення набуває питання щодо співвідношення їх юридичної сили з юридичною силою актів органів державної влади, зокрема, органів виконавчої влади. Аналіз конституційних положень щодо самостійності та незалежності місцевого самоврядування дозволяє зробити висновок про пріоритет актів місцевого самоврядування, що видаються в межах компетенції відповідного органу місцевого самоврядування, над актами будь-якого органу виконавчої влади. Згідно з Конституцією України рішення органів місцевого самоврядування зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду лише з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України (ст. 144).

Другу групу становлять принципи, що характеризують організацію та функціонування місцевого самоврядування як самостійної форми публічної влади. Ці принципи закріплені в Конституції України та в Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” відповідно до положень Європейської хартії місцевого самоврядування. Їх, в свою чергу, також можна поділити на дві групи – основні та спеціальні принципи.

Основні принципи здійснюють визначальний вплив у всіх сферах місцевого самоврядування, в той час як спеціальні притаманні лише окремо взятим сферам місцевого самоврядування.

Конституція України та Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” до основних відносять такі принципи місцевого самоврядування:

• гласність;

• колегіальність;

• поєднання місцевих і загальнодержавних інтересів;

• виборність;

• правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність територіальних громад та їх органів в межах повноважень, визначених законом;

• визнання за місцевим самоврядуванням власної компетенції;

• підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб;

• державну підтримку та гарантії місцевого самоврядування;

• судовий захист прав місцевого самоврядування;

• самостійне вирішення територіальною громадою питань місцевого значення.

Кожен з цих принципів, з одного боку, має самостійне значення, з другого – тісно взаємодіє з іншими принципами. В сукупності вони становлять єдину цілісну систему принципів, які визначають організацію та функціонування місцевого самоврядування в Україні.

Спеціальні принципи місцевого самоврядування мають досить розгалужену систему. Так, наприклад до спеціальних принципів у сфері місцевих фінансів можна віднести: збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів; фінансування державою витрат, пов’язаних із здійсненням органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади; самостійність місцевих бюджетів; фінансова підтримка місцевого самоврядування державою тощо.