МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО

УКРАЇНИ

Підручник

За редакцією професора Ю. П. Битяка

Рекомендовано Міністерством освіти і науки України

Київ Юрінком Інтер 2007

ББК 67.9(4УКР)301я73 А31

Рекомендовано Міністерством освіти і науки України

Підручник підготовлений викладачами кафедри адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого

Рецензенти:

Авер’янов В. Б., завідувач відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права імені В. М. Ко- рецького, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України, Заслужений юрист України; Нижник Н. Р., перший проректор Національної академії державно­го управління при Президентові України, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України, За­служений юрист України;

Тодика Ю. М., академік Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор

Колектив авторів:

Битяк Ю. П. — глави 1, 2 (§ 5), 5, 8, 14 (§ 4, 5), 17, 21, 23, 41;

Гаращук В. М. — глави 7, 18, 19, 25, 34;

Дьяченко О. В. — глави 6 (§ 1—3), 20, 24, 26, 44;

Зима О. Т. — глава 14 (§ 6);

Зуй В. В. — глави 6 (§ 4—7), 14 (§ 1—3), 15, 30, 37;

Компанієць І. М. — глави 27, 45;

Настюк В. Я. — глави 2 (§ 3), 22, 42;

Писаренко Н. Б. — глави 2 (§ 1, 2, 4), 3;

Скрипник А. П. — глави 38, 39, 40;

Тищенко М. М. — глави 10, 16, 29, 36;

Фіночко Ф. Д. — глави 4, 11, 12, 28, 43;

Червякова О. Б. — глава 31;

Шульга М. Г. — глави 9, 13, 32, 33, 35

Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Би-

^А31 тяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Би- тяка. — К.: Юрінком Інтер, 2007. — 544 с.

ISBN 966-667-164-6

У підручнику на основі досягнень адміністративно-правової науки, сучасного адміністративного законодавства України і практики його за­стосування визначаються основні питання курсу адміністративного пра­ва України.

Для студентів, аспірантів та викладачів юридичних спеціальностей ви­щих закладів освіти, а також наукових і практичних працівників.

ББК 67.9(4УКР)301я73+67.301я73

ISBN 966-667-164-6

© Колектив авторів, 2007 © Юрінком Інтер, 2007

ПЕРЕДМОВА

Основоположне значення для підготовки майбутніх юристів має вивчення курсу адміністративного права, адже цей курс, з одного боку, належить до циклу фундаментальних навчальних дисциплін у програмі юридичної освіти, а з іншого — регулює суспільні відносини, що виникають у сфері державного управ­ління в процесі здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності органами виконавчої влади та органами місцевого самовряду­вання.

Вивчення курсу адміністративного права набуває особли­вого значення у зв’язку зі змінами, що відбулися в державно- правовій системі України, закріпленням у Конституції Украї­ни світових та європейських стандартів щодо прав і свобод людини і громадянина. У підручнику, що пропонуємо читачеві, на це неодноразово звертається увага.

У галузі адміністративного права України відбуваються значні зміни, пов’язані зі здійсненням адміністративної рефор­ми, запровадженням адміністративного судочинства. На докт­ринальному рівні ці питання тією чи іншою мірою розглянуто в підручнику, оскільки вони мають важливе значення для фор­мування професійної культури сучасного юриста.

У підручнику викладено повний курс адміністративного права України, висвітлено порядок здійснення державного управління, його форми та методи, дається тлумачення адмі­ністративно-правових норм, коментується практика правоза- стосовної діяльності.

Підручник підготовлено з урахуванням нового законодав­ства України, змін і доповнень до чинного адміністративного законодавства, нових підходів у регулюванні управлінських відносин, висвітленні проблем законодавчого забезпечення державного управління, ролі та місця адміністративного пра­ва в цій сфері.

За своєю структурою підручник складається із Загальної та Особливої частин.

Загальна частина містить основні положення щодо держав­ного управління й адміністративного права, їх співвідношен­ня, суб’єктів адміністративного права України, адміністратив­ної відповідальності, адміністративного процесу, законності та дисципліни в управлінні, адміністративно-правових режимів.

В Особливій частині розглянуто питання організаційно-пра­вового регулювання в різних галузях управління на сучасно­му етапі, проаналізовано чинне законодавство.

У підручнику відтворено та розглянуто наукові положення відомих учених-адміністративістів, у тому числі тих, хто пра­цював на кафедрі адміністративного права Національної юри­дичної академії України імені Ярослава Мудрого в 50—90-х роках минулого сторіччя і зробив вагомий внесок у становлен­ня і розвиток наукової й педагогічної школи.

Викладання курсу адміністративного права в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого має свої традиції, започатковані відомими вченими-адміністративіста- ми — докторами юридичних наук, професорами О. М. Якубою та Р. С. Павловським, імена яких з повагою згадуватимуть не тільки нинішні, а й майбутні покоління викладачів і студентів. Колектив кафедри сприяє розвиткові юридичної науки й ос­віти, вдосконаленню теорії адміністративного права та засто­суванню адміністративного законодавства.

Авторський колектив вдячний рецензентам — завідувачу відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права імені В. М. Корецького, док­тору юридичних наук, професору, члену-кореспонденту Ака­демії правових наук України, Заслуженому юристу України В. Б. Авер’янову та першому проректору Національної академії державного управління при Президентові України, доктору юридичних наук, професору, члену-кореспонденту Академії правових наук України, Заслуженому юристу України Н. Р. Ниж­ник за цінні поради й зауваження, висловлені під час підготов­ки підручника до видання.

ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА

РОЗДІЛ І Державне управління й адміністративне право

Глава 1

Державне управління і виконавча влада

§ 1. Управління як соціальне явище

Управління є необхідною умовою розвитку суспільства, спільної праці людей для досягнення певних цілей у відповід­них сферах і галузях діяльності. Ця діяльність здійснюється людьми — суб’єктами управління й може бути охарактеризо­вана як цілеспрямована сукупність дій, що забезпечують по­годження і координацію спільної праці з метою досягнення суспільно значущих цілей та розв’язання поставлених завдань.

Різноманітність об’єктів управління дозволяє виділити ос­новні його види: соціальне, технічне та біологічне.

Соціальне управління — діяльність людей, їх громадських і державних об’єднань, управління людини людиною, в цілому суспільством.

Технічне управління пов’язано зі створенням людьми, їх об’єднаннями машин і механізмів і використання їх з метою полегшення умов праці.

Біологічне управління спрямовано на використання об’єктив­них законів природи, що відкриваються біологічними наука­ми для створення нових сортів рослин і порід тварин.

Слід відзначити, що технічне й біологічне управління здійснюються в межах соціального, оскільки всі види управлін­ня пов’язані з об’єднанням зусиль людей для досягнення відпо­відних цілей, але мають різну спрямованість (об’єкт).

У теорії управління, в тому числі соціального, часто гово­рять про кібернетичне управління, яке набуло значного по­ширення. Однак кібернетичне управління пов’язано з усіма наведеними видами управління, вивчає їх з формального по­гляду. Досягнення кібернетики використовують у науці й практиці управління. Це, так би мовити, процеси управлін­ня, які за умов широкої комп’ютеризації, розвитку інформа­ційних систем досягли значного поширення та здійснюють вплив на всі сторони управлінської діяльності. Наслідком цих процесів стало формування нового наукового напряму — інформаційне право.

Для правильного розуміння управління як соціального яви­ща слід виходити із змісту управлінської діяльності як функції організованих систем, створених для забезпечення взаємодії елементів, що їх складають, які підтримують необхідний ре­жим роботи з метою досягнення поставлених цілей та завдань внутрішнього й міжсистемного характеру.

Управління має своїми основними елементами суб’єкт і об’єкт (який діє на засадах самоорганізації), що взаємодіють на різних щаблях ієрархії шляхом управляючого (керуючого) впливу суб’єкта на об’єкт.

Соціальному управлінню притаманні всі названі елементи. Проте слід ураховувати особливості соціальної сфери, де уп­равлінські зв’язки реалізуються через відносини людей, що виявляються в організації суспільного життя. В найзагальні- шому плані соціальне управління, управління суспільством в цілому можна розуміти як механізм організації громадських зв’язків, що здійснюються всіма державними органами, незалеж­но від конкретного призначення, органами місцевого самовря­дування, а також об’єднаннями громадян. Виходячи з цього, соціальне управління:

• виявляється через спільну діяльність людей, організовує їх для такої діяльності у відповідні колективи й організаційно оформлює;

• своїм головним призначенням має упорядкування та вре­гулювання спільної діяльності шляхом забезпечення погодже­них індивідуальних дій учасників такої діяльності через вплив на їх поведінку (волю);

• виступає в ролі регулятора управлінських взаємовідно­син, що виникають між суб’єктом і об’єктом у процесі прак­тичної реалізації функцій соціального управління;

• є владним, оскільки базується на підпорядкуванні волі учасників управлінських відносин — суб’єкт формує та реалі­зує волю, а об’єкт їй підкоряється;

• має особливий механізм реалізації через організаційно оформлені групи людей, якими виступають органи виконав­чої влади (державного управління), органи місцевого самовря­дування та об’єднання громадян або уповноважені особи цих організацій.

Соціальне управління має специфічне призначення, особ­ливі форми здійснення й організації суспільних зв’язків. У широкому розумінні, як уже було зазначено, управлінські зав­дання та функції реалізують усі державні органи, незалежно від їх призначення, органи місцевого самоврядування, об’єд­нання громадян. У зв’язку з цим прийнято поділяти соціальне управління на громадське, що здійснюють органи місцевого са­моврядування, об’єднання громадян, інші недержавні органі­зації, та державне, під яким розуміють специфічний вид дер­жавної діяльності — виконавчу діяльність, функціонування якої пов’язано з формуванням особливої правової галузі — ад­міністративного права.

Слід також зауважити, що управлінські зв’язки прослідко- вуються й у діяльності законодавчого органу — Верховної Ради України, судовій і прокурорській системах, але вони є внутріш­німи, організаційно-правовими, пов’язаними з управлінням своєю системою.

У системі громадського управління особливе місце посідає місцеве самоврядування, яке є правом територіальної грома­ди — жителів села (кількох сіл), селища та міста самостійно розв’язувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюють тери­торіальні громади як безпосередньо, так і через органи місце­вого самоврядування (сільські, селищні, міські ради та їх ви­конавчі органи).

Об’єднання громадян та інші недержавні організації здійснюють управління на основі своїх статутів у межах Кон­ституції та законів України.