2. Критерии классификации функций государства

В научной и учебной литературе по теории государства и права система функций государства как целостный и вместе с тем многоаспектный феномен чаще всего рассматривается посредством выделения определенных классификационных критериев, то есть осуществляется классификация государственных функций.¹²⁴

Под классификацией в современной науке понимается система соподчиненных понятий (классов объектов) в какой-либо области знания (в данном случае в государствоведении). Классификация, как правило, используется для установления связей между соответствующими понятиями или классами объектов, для ориентации в их многообразии, а также позволяет определить место объекта в системе.¹²⁵ Таким образом, научная классификация функций государства фиксирует закономерные связи между последними с целью определения места конкретной функции в системе функций, которое указывает на ее свойства.

Еще в советском государствоведении сформировался так называемый «традиционный подход» к вопросам классификации функций государства.¹²⁶ Его теоретические основы были заложены в 40–50-х годах и в целом сохраняются на настоящий момент.

Основу классификации государственных функций в соответствии с рассматриваемым подходом составляло деление на основные и производные, внутренние и внешние функции. Основной же особенностью являлось, прежде всего, постоянство выделенных функций. Так, например, Н. В. Черноголовкин особо отмечал, что «задача теории функции социалистического государства – дать, по мере возможности, именно исчерпывающий перечень основных внутренних и внешних функций».¹²⁷

Согласно данному подходу в систему внутренних функций советского государства обычно включались такие, как: 1) хозяйственно-организационная функция; 2) культурно-воспитательная функция; 3) функция регулирования меры труда и меры потребления; 4) функция охраны социалистической собственности и охраны социалистического правопорядка.¹²⁸

В отдельных случаях из приведенного перечня исключалась функция регулирования меры труда и меры потребления (но тогда она рассматривалась в рамках хозяйственно-организационной функции),¹²⁹ а из функции охраны социалистической собственности и охраны социалистического правопорядка выделялись в качестве двух самостоятельных функций охрана социалистической собственности и охрана прав и свобод граждан.¹³⁰

Более устоявшейся, в рамках рассматриваемого традиционного подхода, представляется классификация внешних функций Советского государства. Она включала в себя следующие четыре функции: 1) оборона государства; 2) взаимопомощь и сотрудничество с социалистическими государствами; 3) сотрудничество с государствами, освободившимися от колониальной зависимости и ведущими борьбу против колониализма; 4) борьба за мир и мирное сосуществование с капиталистическими странами.¹³¹

В юридической литературе советского периода наблюдались и некоторые тенденции отхода от общепризнанной классификации функций государства. Первая выражалась в так называемой концепции минимума (минимизации количества) государственных функций, явившейся предшественницей рассмотренного выше традиционного подхода.¹³² Последователи данной концепции выделяли лишь две функции государства – внутреннюю и внешнюю.¹³³ Вторая тенденция отхода от традиционной классификации проявлялась в увеличении количества функций. Так, например, в качестве самостоятельной внутренней функции выделялась функция обеспечения благосостояния народа (прообраз социальной функции государства в современном понимании). Н. Г. Александров определял данную функцию как заботу о материально-бытовых и социально-культурных интересах граждан.¹³⁴ И. С. Бучурин выделял функцию удовлетворения бытовых потребностей населения.¹³⁵ К. К. Камилов указывал на функцию по оказанию социальных услуг¹³⁶ и т. п. М. К. Козлов, М. И. Пискотин и другие авторы выделяли в качестве самостоятельной функции государства охрану здоровья населения.¹³⁷ В. В. Горлопанов, В. А. Рассудовский и др. – государственное руководство научно-техническим прогрессом.¹³⁸ Кроме того, различными авторами выделялись такие функции, как социализаторская, группы хозяйственно-организаторских и культурно-воспитательных функций, функции социального страхования и социального обеспечения, улучшения жилищно-коммунальных условий жизни населения и т. д.¹³⁹

Такое беспорядочное, искусственное дробление функций государства, было связано, прежде всего, с отсутствием единых, четких критериев, составляющих основу любой классификации. Вместе с тем выбор таких критериев и их проверка на обоснованность является одной из актуальнейших проблем всех без исключения наук. И хотя специфика различных областей знания накладывает определенный отпечаток на содержание такого рода проверки, ее формы, в конечном счете, имеют и общие черты, обусловленные родственным характером самих критериев.

По степени существенности критериев в современной науке различают естественную и искусственную классификацию. Если в качестве основания берутся несущественные признаки (как, например, в рассматриваемых выше подходах к проблеме классификации функций государства), то такая классификация называется искусственной. Если же в качестве основания берутся существенные признаки, из которых вытекает максимум производных, то такая классификация называется естественной. Только естественная, основанная на сущностных признаках классификация может послужить источником знаний о феномене «функция государства».¹⁴⁰

В связи с вышеизложенным, представляются вполне удачными взятые на вооружение советским государствоведением еще в 40-е годы прошлого века и широко применяемые современной наукой такие классификационные критерии, как сфера действия и социальная значимость.

При классификации по сфере действия, как уже отмечалось, выделяются внутренние и внешние функции государства. Объективность такого критерия обусловлена, прежде всего, такими двумя свойствами феномена системы, как внутренние отношения элементов и отношения целостной системы с внешней средой. В рассматриваемой классификации усматривается также и некоторая логическая взаимосвязь с категорией «государственный суверенитет». Феномен государственного суверенитета также проявляется в двух аспектах: во внутреннем (верховенство государственной власти) и во внешнем (относительная самостоятельность, независимость).

Таким образом, «внутренние функции нацелены на решение внутренних задач страны, показывают степень активности воздействия государства на данное общество, а внешние – на установление и поддержание определенных отношений с другими государствами. Внутренние и внешние функции тесно связаны между собой, взаимно дополняют друг друга».¹⁴¹

Разными авторами предлагаются различные варианты классификации по данному критерию. Различные государственные функции, в зависимости от понимания проблемы, относятся к внешним или внутренним.

Так, Л. А. Морозова к внутренним функциям государства относит политическую, экономическую, социальную, экологическую, функцию налогообложения и финансового контроля, защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности и правопорядка. В качестве внешних выделяются такие функции, как функция интеграции в мировую экономику, обороны, поддержания мирового порядка, сотрудничества с другими государствами.¹⁴²

В. М. Корельский в качестве внутренних функций государства рассматривает охрану форм собственности, правопорядка, природы и окружающей среды, экономическую и социальную функции, а также развитие научно-технического прогресса. К внешним функциям ученый относит защиту страны от нападения извне, ведение захватнических войн, взаимовыгодную торговлю и поддержание мира.¹⁴³

Представляется, что рассмотренные варианты классификации являются в некоторой степени искусственными. При правильно выбранном в целом критерии в самой классификации осуществляется его подмена. Функции государства фактически классифицируются не по общей сфере действия (внутренние/внешние), а по конкретной области социальных отношений, которые не определяются общей сферой деятельности и могут существовать как внутри государства, так и вовне.

Так, например, политическая функция может осуществляться как внутри государства, так и на международной арене, в процессе отношений с другими государствами, нациями, народами (внутренняя и внешняя политика). Это же можно сказать и про экономическую функцию, которая осуществляется не только посредством внутригосударственной деятельности, но и посредством международных экономических отношений. Не является, по всей видимости, исключительно внутренней и экологическая функция, которая приобретает в последние годы глобальное, международное значение. Представляется, что по этой же причине нельзя считать сугубо внутренними функциями государства такие, как защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности и правопорядка и т. п. И наоборот, такая функция, как поддержание мира, является не только внешней, но и внутренней, так как мир может быть нарушен не только извне (агрессия), но подорван изнутри (гражданская война, вооруженные межнациональные конфликты и пр.).

По мнению авторов данного учебника, рассматриваемый критерий классификации, позволяет выделить следующие три группы функций государства:

1) внутренние функции государства – это основные направления государственной деятельности, реализация которой ограничена юрисдикционной территорией государства (функции обеспечения стабильности и охраны государственного строя, налогообложения, финансового контроля и др.);

2) внешние функции государства – это основные направления государственной деятельности в сфере международных отношений (функции обороны от внешней агрессии,¹⁴⁴ международного сотрудничества и др.);

3) комплексные (универсальные) функции могут реализоваться как во внутренней, так и во внешней сфере государственной деятельности (политическая (в том числе поддержание мира и социального согласия в обществе), экономическая, социальная функции, охрана законности и правопорядка, информационно-коммуникативная функция и др.).

Наряду с таким классификационным критерием, как сфера действия, выделяется и такой критерий, как социальная значимость. Его объективность также обусловлена самой природой феномена системы, которая предполагает наличие таких свойств, как иерархичность и многоуровневость. Согласно данной классификации функции государства подразделяются на основные и производные.

К основным функциям государства, как правило, относят наиболее важные, приоритетные направления государственной деятельности в определенный исторический период. Их связывают с выполнением главных государственных задач.¹⁴⁵

Основные функции относятся к государственной деятельности в целом, но вместе с тем выполняются в разной степени всеми или многими государственными органами. Объектом данных функций выступают не отдельные узкие сферы общественной жизни и групп людей, а социальная система как единый организм или ее подсистемы (экономическая, социальная структура, политическая, духовная).¹⁴⁶

Производные функции определяются основными, вытекают из них и, по сути, представляют собой своеобразные подфункции. По мнению Л. А. Морозовой, в процессе реализации подфункций «происходят процессы количественных и качественных накоплений по реализации важных для общества задач и целей. В отличие от самостоятельных функций, выражающих сущность и социальное назначение государства, подфункции воплощают специфически особенное в рамках конкретного направления деятельности и в воздействии на общественные отношения».¹⁴⁷

Также представляется интересным, хотя и в достаточной степени дискуссионным подход, в рамках которого рассмотрение функций государства осуществляется в аспекте его (государства) сущности. При этом за основу берется тезис о том, что «в деятельности государства присутствуют как классовые, так и общесоциальные начала»,¹⁴⁸ соответственно выделяются и две группы государственных функций – носящих классовый и общесоциальный характер. Предполагается, что приоритет какого-либо из указанных видов функций в системе характеризует и сущность данного государства в целом. С. А. Комаров в этой связи указывает на то, что «следует различать государства с преимущественно классовыми функциями и государства с преимущественно общесоциальными (демократическими) функциями, что предполагает выяснение не только направлений деятельности, но и социального назначения государства».¹⁴⁹

Кроме того, в качестве основания классификации функций государства выделяются временные параметры. В соответствии с данным критерием функции подразделяют на постоянные и врéменные.¹⁵⁰

Постоянные функции осуществляются государством на всех этапах его развития; в них наиболее ярко выражается государственная сущность и, как правило, они предопределяют само существование государства как целостной системы. В этом смысле постоянные функции, как правило, являются основными (например, обеспечение правопорядка, оборона государства и др.).

Временные функции возникают на определенном историческом этапе, их значение определяется конкретным историческим моментом в зависимости от возникшей временной необходимости. По длительности своего существования эти функции могут быть самыми различными (долгосрочными или краткосрочными), но их наличие не характеризует государство как самостоятельный социальный феномен (в этом смысле они соответствуют понятию производных функций) и при отсутствии соответствующих обстоятельств у государства отпадает и необходимость в осуществлении этих функций. При этом само государство как целостная система продолжает функционировать (например, ликвидация последствий стихийных бедствий, техногенных катастроф, «восстановление мирной жизни» после войны и пр.).

Завершая рассмотрение данного вопроса, следует отметить, что от функций государства следует отличать функции отдельных государственных органов. Последние представляют собой структурные элементы государственного механизма, осуществляющие функциональную деятельность в пределах, очерченных их компетенцией. Деятельность отдельного органа представляет собой лишь часть государственной деятельности, следовательно и функции органа носят производный по отношению к функциям государства характер. К примеру, функция законотворчества может рассматриваться и как функция государства, и как функция государственного органа – Государственной Думы. Однако Государственная Дума, обладая правом разработки законопроекта и принятия закона, вместе с тем не обладает правом придания принятому закону юридической силы. Это может сделать только государство в целом. При этом реализация законотворческой функции государства предполагает объединение законотворческих функций нескольких государственных органов, к числу которых наряду с рассмотренной законотворческой функцией Государственной Думы относятся функции Совета Федерации – органа, одобряющего принятый Государственной Думой закон, Президента РФ, подписывающего закон, и, наконец, государственных средств массовой информации, в изданиях которых данный закон публикуется.