Глава 11. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

§ 1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора

За соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Конституцией закреплены такие важнейшие принципы правового статуса личности, как: равноправие; неотчуждаемость прав и свобод; непосредственное действие прав и свобод; гарантированность прав, свобод и обязанностей; запрещение злоупотребления правами и обязанностями; запрещение незаконного ограничения конституционных прав и свобод. Большую роль в реализации этих правовых предписаний выполняют органы прокуратуры РФ.

Выделение прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в качестве самостоятельной отрасли надзора носит отчасти искусственный характер, поскольку надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина должен также осуществляться и при «общем» надзоре, надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, надзоре за исполнением законов судебными приставами, а также надзоре за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Вероятно, законодатель этим шагом (т. е. выделением прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в качестве самостоятельной отрасли надзора) хотел показать, что соблюдение прав и свобод человека играет основополагающую роль в обеспечении правовой защищенности личности.

В приказе Генеральной прокуратуры РФ № 195 указывается на обязанность органов прокуратуры «…конкретными и систематическими действиями реализовывать приоритетное направление прокурорского надзора — соблюдение прав и свобод человека и гражданина...».

По сути, прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина служит дополнительной гарантией справедливого распределения социальных возможностей, защиты политических, экономических, культурных и иных прав гражданина и человека.

Предметом надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина согласно ст. 26 Закона о прокуратуре является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

При этом речь идет не только о правах и свободах человека и гражданина, закрепленных в Конституции, но и правах и свободах, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ.

В теории различаются три группы прав и свобод человека и гражданина:

 личные права и свободы;

 политические права и свободы;

 социально-экономические права и свободы.

К личным правам и свободам относятся: право на жизнь, свободу и неприкосновенность; право на охрану достоинства личности, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну; право на неприкосновенность жилища; право на свободу определения национальной принадлежности; право на свободу передвижения и др.

В группе политических прав и свобод представлены: право на объединение; право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; право на участие в управлении делами государства; избирательные права и др.

В совокупность социально-экономических прав и свобод входят: право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; право на жилище; право частной собственности и др.

Кроме собственных граждан на территории РФ проживают иностранные граждане и лица без гражданства. Законодательство содержит нормы, определяющие их правовые возможности в Российской Федерации.

Так, согласно ст. 2 ГК правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц. Эти субъекты предпринимательства — непременные участники хозяйственного оборота; они имеют равные с российскими предприятиями права и обязанности. Исходной служит ст. 62 Конституции, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законодательством.

В то же время, как и по законодательству других стран, в Российской Федерации иностранные граждане не пользуются некоторыми конкретными правами, аналогичными правам и обязанностям граждан РФ, такими, как избирательные права; на них не распространяется воинская обязанность; иностранные граждане не могут служить в государственном аппарате и т. д.

Принципиально важным для определения предмета надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является ч. 3 ст. 55 Конституции, устанавливающая, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Все иные ограничения прав и свобод не основаны на законе и требуют безотлагательного реагирования со стороны прокурора.

Главным принципом, определяющим содержание надзорной деятельности, служит принцип формального юридического равенства, трансформирующийся в равенство прав, равенство обязанностей, равенство перед законом и судом.

Равенство прав и обязанностей в юридическом смысле не совпадает с фактическим положением индивида в обществе. Но только названный подход и страхует прокурора от надзорной ошибки, ибо право надо рассматривать как «равный масштаб поведения для неравных людей».

Ущемление прав одних и противоправное расширение возможностей других граждан — типичная в надзорной деятельности ситуация.

Хорошо налаженный, действенный надзор за соблюдением прав и свобод человека может обеспечить эффективное решение задач обеспечения законности по отношению ко всей содержащейся в законах системе правовых предписаний на всех уровнях их применения.

Законодательство возлагает контроль за законностью на различные органы власти и управления. Прокуратура должна постоянно видеть ту грань, которая отделяет их деятельность от деятельности других органов, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и не переходить ее. Она не должна подменять другие государственные органы, а лишь осуществлять надзор прав и свобод человека и гражданина, имеющее характер административного правонарушения, связано с его полномочиями возбуждать такие дела согласно ст. 25.11 КоАП. Кроме того, прокурор вправе передать сообщение о факте правонарушения и материалы проверки в орган, правомочный рассматривать дело исходя из обстоятельств совершенного правонарушения, личности правонарушителей, оценки условий реального устранения нарушения и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Постановление прокурора (аналогично протоколу об административном правонарушении) направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, в течение суток с момента вынесения постановления, а если возбуждено дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест, прокурор направляет такое постановление судье немедленно.

В соответствии с п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Согласно ст. 45 ГПК прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц (например, значительное число граждан-вкладчиков, беженцев и др.) или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Однако после внесения изменений в ГПК Федеральным законом «О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.

Как закреплено в ч. 1 ст. 52 АПК, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд:

 с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

 с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований;

 с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований.