§ 6. Законодательные требования и методические рекомендации по проведению прокурорской проверки

Закон о прокуратуре не дает полного представления о прокурорской проверке, но указывает на отдельные ее стороны и условия проведения.

Так, в ст. 5 Закона установлено, что никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

В соответствии со ст. 21 этого же Закона проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Среди полномочий прокурора в ст. 22 Закона о прокуратуре указано его право проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

Между тем прокурорская проверка является основной формой прокурорской деятельности при осуществлении надзорной функции. Она имеет свои цели и задачи, содержание, порядок действий, результаты. Все эти действия протекают в единой форме — форме прокурорской проверки. Одновременно способом выявления нарушений законов является тоже проверка, при которой происходят получение информации о правовой ситуации, ее обобщение и оценка. Прокурорская проверка приобретает качества и признаки основной формы и метода прокурорского надзора, поскольку сущность надзора заключается в действиях по проверке на соответствие требованиям закона действий и бездействия органов и должностных лиц и принимаемых ими решений.

Характеризуя прокурорскую проверку, следует отметить общие ее черты, поскольку конкретные прокурорские проверки исполнения того или иного законодательства, безусловно, будут отличаться своими частными признаками.

Прежде всего следует сказать, что любая прокурорская проверка направлена на достижение общих целей и задач прокурорского надзора (они ранее уже назывались).

Анализ положений Закона о прокуратуре, приказов Генеральной прокуратуры РФ и практики прокурорского надзора позволяет сделать вывод о том, что общим основанием назначения прокурорской проверки является наличие информации, свидетельствующей о необходимости прокурорского вмешательства в существующую правовую ситуацию.

Субъектами прокурорских проверок являются прокуроры. Закон о прокуратуре к прокурорам относит Генерального прокурора РФ, его заместителей, старших помощников и помощников, советников, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов. На уровне субъектов РФ к ним относятся прокуроры субъектов РФ, их заместители, старшие помощники и помощники, прокуроры управлений и отделов. В районном (городском) звене это прокуроры районов и городов, из заместители, старшие помощники и помощники прокуроров.

Прокурорские проверки нередко проводятся в группе, в состав которой могут входить не только прокуроры. Однако иные участники являются в основном специалистами, которые помогают прокурорам более эффективно решать задачи прокурорского надзора.

В практике прокурорского надзора имеются примеры проведения совместных проверок с иными контролирующими органами. Но в этом случае каждое ведомство решает собственные задачи и проводимые ими проверки носят самостоятельный характер. Результаты проверок в этих случаях могут обсуждаться на совместных заседаниях. По ним могут приниматься совместные решения.

При принятии решения о прокурорской проверке всегда возникает вопрос о том, что же подлежит проверке, какие явления и процессы должны быть познаны. Иными словами, возникает вопрос об объекте и предмете прокурорской проверки.

Исходя из требований Закона о прокуратуре, можно сформулировать, что объектом прокурорской проверки могут быть федеральные органы исполнительной власти, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Предметом прокурорской проверки являются издаваемые указанными органами и должностными лицами правовые акты, а также их конкретные действия или бездействие в той или иной правовой ситуации. Законодательством в ряде случаев устанавливается особый процедурный порядок деятельности государственных органов и должностных лиц. В этом случае данный порядок выполнения тех или иных действий также является предметом прокурорских проверок. Названные объекты и предметы прокурорских проверок являются общими для всех отраслей прокурорского надзора.

Прокурорские проверки имеют свое содержание, которое состоит из нескольких компонентов.

Первым следует назвать изучение и оценку конкретной правовой ситуации. На данном этапе происходит установление фактического состояния законности и правопорядка на проверяемом объекте, решается задача выявления допущенных нарушений законов.

Вторым обязательным содержательным элементом прокурорской проверки является разработка мероприятий по устранению вскрытых при проверке недостатков. На этом этапе решаются иные общие задачи прокурорского надзора, а именно восстанавливаются нарушенные права и законные интересы, определяются мероприятия профилактической направленности и формы прокурорского реагирования на выявленные нарушения, ставятся вопросы об ответственности конкретных должностных лиц.

Практика прокурорского надзора выработала определенный порядок проведения прокурорских проверок, предусматривающий последовательное, взаимосвязанное и взаимообусловленное производство отдельных действий, реализация которых направлена на достижение целей проверок.

К таким действиям относятся следующие мероприятия:

1) подготовка и проведение проверки;

2) оформление результатов проверки;

3) реализация результатов проверки;

4) организация контроля исполнения предписаний по результатам проверки.

Подготовительные действия к проверке состоят:

 из определения состава проверяющих лиц, назначения руководителя проверки;

 уяснения целей и задач проверки руководителем и членами бригады проверяющих;

 предварительного изучения фактического положения дел на проверяемом объекте и составления плана проверки общего и для каждого из состава проверяющих лиц;

 инструктажа перед выездом на проверку у руководителя органа прокуратуры.

Проведение непосредственно проверки начинается с представления прокуроров руководителю организации, где намечена проверка. После этого происходит ознакомление проверяемых с планом проверки, сопровождаемое решениями о предоставлении необходимых документов для проверки, выбором конкретных объектов для ознакомления с состоянием дел на них. Здесь же рассматриваются вопросы о местонахождении проверяющих лиц в период проверки, сроках предоставления необходимой документации (информации), устанавливается режим работы.

Осуществляя проверку, проверяющие стремятся установить деловой стиль общения, способствующий повышению качества проверки, ее объективности. В ходе проверки предварительно формируются необходимые мероприятия по устранению возможных нарушений законов. Как правило, если в проверке участвуют несколько проверяющих, руководителем группы периодически заслушиваются их предварительные доклады, подводятся предварительные итоги, корректируются задания на предстоящий период проверки. Заканчивается проверка составлением справки.

Справка состоит из трех частей: вводной, описательной и заключительной.

В водной части фиксируются:

 наименование итогового документа — «Справка о результатах проверки исполнения…»;

 дата и место составления справки;

 должность, классный чин, фамилия лица, составившего справку;

 должности, классные чины и фамилии других участников проверки, в том числе и участвующих в ней специалистов;

 наименование документа (решения), на основании которого проводилась проверка (это может быть план или иное основание);

 цель и задачи проверки.

Описательная часть справки содержит следующие сведения:

 показатели состояния законности и правопорядка на проверяемом объекте;

 обобщение и оценку состояния законности и правопорядка;

 описание допущенных нарушений законов;

 анализ причин и условий, способствовавших совершению правонарушений;

 определение конкретных лиц, ответственных за допущенные нарушения.

Заключительная часть справки должна включать:

 вывод о наличии выявленных нарушений законов;

 меры по устранению допущенных нарушений законов с предложением мер ответственности лиц, допустивших эти нарушения;

 сведения об обсуждении результатов проверки.

Выводы, сделанные по результатам проверки, должны быть по возможности бесспорными. Это требование обеспечивается в определенной мере за счет предварительного ознакомления с результатами проверки.

Кроме ознакомления со справкой проверяемым лицам предоставляется право приложить к справке свои объяснения по выводам, которые оказались спорными.

К справке прилагаются письменные объяснения лиц, ответственных за вскрытые при проверке нарушения законов.

Этап реализации результатов проверки состоит из следующих действий:

 обсуждение в прокуратуре вскрытых при проверке нарушений законов;

 определение мер прокурорского реагирования;

 подготовка актов прокурорского реагирования;

 направление или вручение актов прокурорского реагирования адресату;

 организация контроля исполнения актов прокурорского реагирования.

Все материалы прокурорских проверок систематизируются и распределяются по нарядам в соответствии с номенклатурой дел. Эти материалы используются в дальнейшей работе прокурора в качестве определенной информационной базы.

Вопросы и задания для самоконтроля

1. В чем заключается сущность методики и тактики прокурорского надзора?

2. Как соотносятся между собой метод и прием прокурорского надзора?

3. На какие группы могут быть классифицированы применяемые на практике методы и приемы прокурорского надзора?

4. Назовите виды методического обеспечения прокурорского надзора.

5. Перечислите и дайте характеристику этапов организации методического обеспечения деятельности прокуратуры.

6. Охарактеризуйте объект, предмет и этапы прокурорской проверки.