§ 2. Сущность методического обеспечения прокурорского надзора

Известно, что правовой основой организации и деятельности органов прокуратуры РФ является Конституция (ст. 129) и Закон о прокуратуре. Отдельные вопросы организации и деятельности прокуратуры разрешены в процессуальном законодательстве, постановлениях Конституционного Суда РФ, международно-правовых актах, ведомственных нормативных правовых актах.

Практика прокурорского надзора, однако, свидетельствует, что большие возможности, связанные с повышением эффективности прокурорской деятельности, лежат в плоскости его методического обеспечения.

Совершенно очевидно, что одну задачу можно решать разными способами. И в этой связи только знания закона, предоставляющего, например, прокурору несколько видов полномочий, явно недостаточно, поскольку в этой ситуации важно выбрать наиболее оптимальное из них для решения конкретной задачи. Нередко прокуроры сталкиваются с правовыми ситуациями, которые в законе хотя и описаны, но не имеют четких границ. Это позволяет субъектам правоприменения, например судам, по-своему трактовать пределы представляемых правовых возможностей субъектам правоотношений. Такая правовая ситуация возникает, в частности, при использовании полномочий прокурора на предъявление заявления (искового заявления) в суде по гражданским делам в защиту прав конкретного физического лица. Руководствуясь положениями ст. 45 ГПК прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Такая формулировка закона вызывала различную его трактовку, вследствие этого суды неоднозначно определяли основания участия в суде прокурора по гражданским делам. В 2006 г. практика обращения прокуроров в суды по гражданским делам в порядке ст. 45 ГПК была изучена. Управлением методического обеспечения Генеральной прокуратуры РФ были подготовлены методические рекомендации «Актуальные вопросы реализации прокурорами полномочий на обращение в суды общей юрисдикции с исками (заявлениями)». Они были направлены во все прокуратуры субъектов РФ для организации их изучения и использования в работе.

Впоследствии Федеральным законом от 05.04.2009 № 43-ФЗ «О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»¹ в ст. 45 ГПК было внесено существенное дополнение, касающееся прав прокурора по предъявлению иска (заявления) в интересах граждан. В частности, ограничения, связанные с состоянием здоровья, возрастом, недееспособностью и другими уважительными причинами, по которым гражданин не может сам обратиться в суд, не могут распространяться на заявления прокурора, которые направлены:

 на защиту нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;

 защиту семьи, материнства, отцовства и детства;

 социальную защиту, включая социальное обеспечение;

 обеспечение права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах;

 охрану здоровья, включая медицинскую помощь;

 обеспечение права на благоприятную окружающую среду;

 обеспечение права на образование.

Но даже такое установленное в законе дополнение не создает условий для однозначного практического применения полномочий прокурора. Поэтому прокуроры постоянно изучают практику предъявления исков (заявлений) в порядке ст. 45 ГПК, проводят учебные мероприятия, делятся опытом работы и распространяют методические рекомендации по повышению эффективности своего участия в суде по гражданским делам.

Методическое обеспечение прокурорского надзора как особый вид прокурорской деятельности имеет собственные цели и задачи. К числу целей методического обеспечения прокурорского надзора следует отнести:

1) повышение эффективности прокурорского надзора;

2) обеспечение единства прокурорского надзора;

3) определение пределов прокурорского надзора;

4) формирование определенного порядка надзорной деятельности;

5) распространение передового опыта прокурорского надзора.

Эффективность прокурорского надзора хотя и определяется соотношением желаемого и полученного результата, однако в значительной степени в этом определении участвуют и такие слагаемые элементы, как полнота используемых полномочий прокуроров, осуществляющих надзорную функцию, глубина и всесторонность проводимых прокурорских проверок, позволяющая наиболее полно и всесторонне вскрывать нарушения законов в различных сферах правовых отношений. Не менее важно достигать цели прокурорского надзора, рационально используя предоставленные материальные, людские и иные ресурсы. Методическое обеспечение прокурорского надзора призвано обеспечить решение поставленных задач. Подготовленные в системе органов прокуратуры учебные пособия, методические рекомендации, указания помогают определить круг законодательных актов, которые подлежат прокурорской проверке, в них систематизируются наиболее типичные, встречающиеся на практике нарушения законов, перечисляются обстоятельства, подлежащие проверке, рекомендуются наиболее эффективные формы воздействия по устранению допущенных нарушений.

Единство прокурорского надзора обеспечивается едиными у всех прокуроров целями и задачами прокурорского надзора, едиными полномочиями, а также единой, централизованной системой построения органов прокуратуры, проявляющейся в подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Последнее обстоятельство создает условия, при которых методическое обеспечение прокурорского надзора (даже в виде рекомендаций) становится обязательным элементом организации всей системы органов прокуратуры. Таким образом, методическое сопровождение прокурорского надзора дополняет систему гарантий, обеспечивающих единство прокурорского надзора.

Пределы прокурорского надзора определяют границы прокурорского вмешательства в разрешение конфликтных правовых ситуаций. В значительной степени эти границы устанавливаются требованиями законов, определяющих, в частности, предметы прокурорского надзора, за рамки которых прокурор не должен выходить. В то же время из-за многозначности используемых в законе понятий, расплывчатости формулировок, возможности собственного усмотрения при принятии решений прокурором на практике возникают неоднозначные правовые ситуации. Например, в соответствии с п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре органы прокуратуры не вправе подменять иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. При кажущейся простоте в ряде конкретных случаев прокурорских проверок достаточно трудно соблюсти установленное правило. Поэтому встречаются факты, когда прокуроры начинают проверять соблюдение санитарных или противопожарных правил, правил по соблюдению техники безопасности, контроль исполнения которых входит в компетенцию конкретных контролирующих органов.

Изучение практики прокурорского надзора, анализ действующего законодательства, правоприменительной и судебной практики позволяет подготовить различные методические рекомендации, использование которых дает возможность прокурору действовать в рамках отведенных ему границ, соблюдая при этом пределы прокурорского надзора.

Методическое сопровождение прокурорского надзора в необходимых случаях обеспечивает формирование наиболее рационального порядка осуществления прокурорского надзора. В настоящее время методические рекомендации о порядке проведения прокурорской проверки по сути своей стали правилом, в соответствии с которым прокурорской проверке обязательно должна предшествовать подготовительная работа, связанная с предварительным отбором и анализом информации о состоянии законности на территории или объекте, поднадзорных прокуратуре. При подготовке к проверке формируются вопросы, подлежащие проверке, определяются источники информации, состав лиц, участвующих в прокурорской проверке. намечаются конкретные объекты проверки, устанавливается время проверки. Непосредственно проверка проходит тоже по определенным правилам, которые стали таковыми благодаря внедрению в практику прокурорского надзора методических рекомендаций.

Методические рекомендации по своей сути представляют собой описание наиболее рациональных форм и методов прокурорского надзора, и их применение самым тесным образом связано с таким видом управленческой деятельности, как выявление передового опыта и его распространение. Субъекты методического обеспечения прокурорского надзора по роду своей деятельности изучают практику прокурорского надзора в той или иной сфере правовых отношений, определяют необходимый объем законодательства, подлежащего прокурорской проверке, отыскивают типовые ошибки, на основании которых формируют вопросы, подлежащие проверке, указывают на способы выявления нарушений законов, реагирования на них с целью наиболее рационального и полного устранения нарушений законов. Таким образом, методисты, с одной стороны, выявляют наиболее передовые, лучшие формы и методы работы прокуроров, а с другой, направляя свои рекомендации, способствуют их внедрению в деятельность органов прокуратуры.

Задачами методического обеспечения прокурорского надзора являются:

1) подготовка учебно-методических пособий и рекомендаций по различным отраслям прокурорского надзора,

2) распространение методик прокурорского надзора в системе органов прокуратуры,

3) организация внедрения методик прокурорского надзора в деятельность системы органов прокуратуры.

Закон о прокуратуре называет пять отраслей прокурорского надзора, каждая из которых имеет подотрасли и отдельные приоритетные направления прокурорского надзора. Перечислить все возможные подотрасли и направления прокурорского надзора достаточно трудно в связи с постоянными изменениями и дополнениями законодательства и увеличением сферы правового регулирования.

Наиболее сложной в этой связи является структура общенадзорной деятельности прокуратуры. Общий надзор прокуратуры отличается от других направлений деятельности обилием нормативных правовых актов. По оценкам специалистов, число самостоятельных правовых сфер, составляющих в совокупности предмет общего надзора, колеблется от 30 до 60.

Анализ надзорной практики позволяет выделить несколько относительно самостоятельных направлений или подотраслей общенадзорной деятельности прокуратуры. К ним следует отнести:

1) надзор за исполнением законов в сфере государственного строительства. В поле зрения прокурора попадают правоотношения, обусловленные федеративным характером устройства Российской Федерации, разграничением предметов ведения (это бюджетный, налоговый федерализм, разграничение государственной собственности по уровням управления, особенностям природопользования территорий и т. п.). Обширным полем деятельности прокуратуры является приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральными законами;

2) надзор за соблюдением политических прав и свобод граждан. Правозащитная деятельность прокуратуры на данном участке охватывает общественные отношения, связанные с реализацией законодательства об общественных объединениях, выборах в органы государственной власти и местного самоуправления, референдуме и др.;

3) надзор за соблюдением социальных прав граждан. Эта подотрасль включает в сферу прокурорского внимания охрану трудовых прав граждан, права на безопасные условия труда, пенсионное обеспечение, охрану детства и материнства, особое попечение со стороны государства инвалидов, престарелых, иных категорий граждан, в том числе временно оказавшихся в трудных жизненных условиях (безработных, вынужденных переселенцев);

4) надзор за исполнением законов, направленных на обеспечение экономической реформы. С одной стороны, он включает в себя защиту экономических прав и свобод граждан: свободный выбор сферы приложения предпринимательского интереса, беспрепятственность государственной регистрации, использование льготных условий для занятия определенными видами деятельности. С другой — направлен на защиту общезначимого интереса, охрану прав потребителей продукции и услуг предпринимателей, исполнение ими обязанностей перед государством в форме платежей в бюджет и во внебюджетные фонды, исключение возможности заниматься запрещенными видами деятельности, иных форм противоправной активности, подрывающих экономическую безопасность страны;

5) надзор за исполнением природоохранного законодательства. Он призван содействовать реализации гарантий прав человека на чистую, здоровую и благополучную для ныне живущих и будущих поколений природную среду.

Кроме того, выделяется прокурорский надзор в сфере административных правонарушений и в последнее время значительно структурировалось и стало приоритетным такое направление прокурорского надзора, как прокурорский надзор в сфере борьбы с коррупцией.

По всем указанным подотраслям прокурорского надзора и его приоритетным направлениям подготовлены различные методические материалы, позволяющие наиболее успешно реализовать цели и задачи прокурорского надзора. В систему методического обеспечения вошли приказы Генеральной прокуратуры РФ по основным направлениям деятельности прокуратуры. Кроме приказов в эту же систему входят указания, которыми регулируются более узкие направления деятельности прокуратуры. Они посвящаются вопросам организации и методики надзора за исполнением конкретного законодательства, например о приватизации, внешнеэкономической деятельности, несовершеннолетних и молодежи и т. д. В качестве примера можно привести указание Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, ФКСН России и ФТС России от 20.01.2010 № 14-7/1/415/ВИ-136/13 «О мерах по пресечению оборота на территории Российской Федерации запрещенных курительных смесей и смесей, не отвечающих требованиям безопасности жизни и здоровья граждан»¹, которое содержит ряд методических рекомендаций, направленных на усиление борьбы с незаконным оборотом наркотических средств. Для прокуроров среди методических рекомендаций выделяются такие, как повышение эффективности прокурорского надзора за ОРД, полнотой регистрации сообщений о преступлениях, расследованием преступлений, связанных с незаконным оборотом курительных смесей, обеспечение законности при приостановлении и прекращении уголовных дел данной категории. Рекомендовано также при изучении уголовных дел оценивать полноту мер профилактики, принятых следователями и дознавателями.

Задача распространения методических материалов решается различными способами. Основными из них следует признать следующие.

1) на уровне Генеральной прокуратуры РФ:

 обсуждение подготовленных материалов на заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ. При их одобрении такие материалы в виде указания направляются прокурорам субъектов РФ для изучения и использования в работе;

 обсуждение методических материалов на заседании Научно-консультативного совета при Генеральном прокуроре РФ. В случае одобрения такие материалы направляются на места для использования в работе;

 направление подготовленных в управлениях и отделах Генеральной прокуратуры РФ, в структуре Академии Генеральной прокуратуры РФ методических материалов на места с препроводительным письмом заместителя Генерального прокурора РФ, курирующего данное направление деятельности.

В указанных случаях методические рекомендации приобретают характер обязательного исполнения;

2) на уровне прокуратур субъектов РФ распространение методических материалов может быть аналогичным, посредством рассмотрения их на заседаниях коллегии, научно-методических советов и направления на места с указанием прокурора субъекта РФ о необходимости их использования в работе.

Кроме названных способов распространения методических материалов в практике прокурорской деятельности используются печатные издания (например, журнал «Законность»). Имеются издания и в Академии Генеральной прокуратуры РФ. Подготовленная учебно-методическая литература пересылается в аппарат Генеральной прокуратуры РФ и в прокуратуры субъектов РФ. Непосредственно в каждой прокуратуре субъекта РФ имеются собственные печатные издания, где публикуются методические рекомендации по организации надзора по различным направлениям. Это вестники, сборники, бюллетени и т. д.

Труднее всего решается третья задача методического обеспечения прокурорского надзора — организация внедрения методических разработок в практику органов прокуратуры.

Причины этого самые разные. Они лежат в различных плоскостях организационной деятельности органов прокуратуры. Среди них:

 слабая профессиональная подготовка части прокурорских работников;

 отсутствие необходимых организационных условий;

 невысокое качество методических разработок;

 высокая загруженность прокурорских работников;

 другие причины.