§ 2. Внутриорганизационные принципы деятельности органов прокуратуры

Внутриорганизационными принципами деятельности прокуратуры являются зональный, предметный и смешанный (зонально-предметный).

В соответствии с этим принципами строится работа в прокуратуре, распределяются служебные обязанности во всех подразделениях и органах прокуратуры.

Зональный принцип означает такую организацию работы, при которой весь объем работы распределяется между работниками по определенным территориям (зонам). Этот принцип работы характерен для прокуратур субъектов РФ и Генеральной прокуратуры РФ. В соответствии с этим принципом за конкретным прокурором закрепляется зона в виде отдельных территориальных органов прокуратуры. Для того чтобы быть постоянно в курсе дел «своей» зоны, прокурор по каждой прокуратуре ведет соответствующее производство, в котором сосредоточиваются документы, полученные от нижестоящих прокуратур, и копии адресованных им документов. Таким образом выполняются контрольные и управленческие функции за подчиненными органами прокуратуры.

Зональный принцип распространяется и на непосредственное осуществление прокурорского надзора, и на другие направления деятельности.

Предметный принцип основывается на предмете прокурорского надзора и означает такую организацию работы, когда критерием распределения обязанностей между прокурорами являются сферы правового регулирования, т. е. определенные группы законов или иных нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура.

Применение этого принципа предполагает накопление информации по определенной проблеме и ее реализацию для осуществления задач прокурорского надзора.

В чистом виде, однако, названные принципы реализуются нечасто. В силу ограниченности людских ресурсов более всего применяется смешанный принцип организации работы. Согласно ему на прокурора возлагаются функции контроля и руководства определенной зоной и одновременно он сосредотачивает усилия на каком либо предмете прокурорского надзора.

Вопросы и задания для самоконтроля

1. В чем заключается значение принципов организации и деятельности органов прокуратуры?

2. Что означает принцип единства системы органов прокуратуры?

3. Что означает принцип централизации системы органов прокуратуры?

4. Что означает принцип независимости органов прокуратуры?

5. Что означает принцип законности деятельности органов прокуратуры?

6. Что означает принцип гласности органов прокуратуры?

7. Охарактеризуйте сущность и значение внутриорганизационных принципов деятельности органов прокуратуры.

Глава 5. Функции и направления деятельности органов прокуратуры

§ 1. Понятие, система и характеристика

Функций органов прокуратуры

Примечательно, что ст. 129 Конституции в отличие от предыдущих основных законов страны не содержит указания на предназначение прокуратуры РФ, иными словами, на ее функции. В ней содержится только норма о том, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Между тем определение функций является обязательным условием индивидуализации любого государственного органа, любой организационной структуры. Именно посредством функций определяются целевая установка и содержание деятельности организационной структуры. По функциям различаются государственные органы и другие организации. В общей упорядоченности органов важно, чтобы их функции не повторялись, в противном случае происходит дублирование и нарушение компетенции.

Следует обратить внимание на некоторое различие в понимании термина «функция». В учебниках по прокурорскому надзору также указывается на это обстоятельство. Существующее многообразие в определении термина сводится к следующему.

Функция определяется как предназначение того или иного субъекта деятельности в общей системе. Например, в системе государственных органов нередко выделяют предназначение того или иного министерства. Минюст России, в частности, имеет предназначение формирования правовой политики. Таким образом, можно говорить, что функция в данном случае сводится к цели организационной структуры.

Функцию можно определить и как одно из направлений деятельности организационной структуры. Например, прокуратура с этой точки зрения может рассматриваться как многофункциональная структура, осуществляющая функции надзора, уголовного преследования, обвинения в суде и т. д.

Нередко функцию обозначают как определенный вид деятельности какой-либо организационной структуры. Этот вид деятельности имеет свою целевую направленность, свои предмет деятельности, субъектно-объектный состав, полномочия и правовые средства взаимодействия сторон этой деятельности.

Представляется, что такое неоднозначное понимание термина «функция» происходит из-за его сложной структуры, которая состоит из отдельных действий или системы действий, показывающих вектор движения и тем самым формирующих направление движения. Система действий, позволяющая определять вектор или направление движения, впоследствии образует иное качество взаимодействия в виде предназначения или подфункции. В дальнейшем подфункции складываются в функцию, приводящую к цели деятельности организационной структуры.

Из этого следует, что все авторы, дающие определение функции, правы. При этом следует иметь в виду, что каждый из них определяет функцию на одной из ее стадий развития.

Действия, которые лежат в основе выделения функций прокуратуры, совершаются прокурорами в определенной системе. Если учесть, что система — это множество элементов, взаимосвязанных между собой и представляющих целостное единство, можно говорить, что все функции как элементы в своей совокупности отражают систему функций прокуратуры.

Конкретными элементами такой системы являются следующие функции прокуратуры:

 надзорная функция;

 функция уголовного преследования;

 функция обвинения в суде (иногда ее — на наш взгляд, справедливо — рассматривают как подфункцию уголовного преследования);

 участие в рассмотрении дел судами;

 функция профилактики правонарушений.

В основу такой классификации, как видим, положен деятельностный подход.

Можно, однако, и по-другому классифицировать функции прокуратуры. Согласно иной классификации можно различать:

 правоохранительную функцию;

 правозащитную функцию;

 правовосстановительную функцию;

 обвинительную функцию (функцию уголовного преследования);

 процессуальную функцию.

В основу такой классификации положены группы правовых норм, которые охраняются и реализуются в процессе прокурорской деятельности.

Независимо от принятой классификации все функции взаимосвязаны, их объединяют общие для всех цели и задачи деятельности, характер используемых полномочий и правовых средств прокуроров, входящих в единую централизованную систему органов прокуратуры.

Характеризуя надзорную функцию прокуратуры, следует прежде обратить внимание на то, что в соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре она реализуется посредством пяти отраслей прокурорского надзора. В некоторых учебниках говорится не об отраслях прокурорского надзора, а о подфункциях. К ним относятся:

 надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов,

 надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций,

 надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие,

 надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу,

 надзор за исполнением законов судебными приставами.

Выделение в законе таких отраслей, как надзор за исполнением законов судебными приставами, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, представляется недостаточно обоснованным, поскольку они составляют часть общенадзорной деятельности прокуратуры, имеют общие цели и задачи, при этом используются одни и те же полномочия и правовые средства защиты от нарушений законов. В определенном смысле такое выделение в самостоятельные отрасли надзора — это подчеркивание важности работы прокуроров на данных направлениях, значимости сферы правоотношений, подлежащих вниманию прокуроров.

Другие отрасли прокурорского надзора, кроме общего, имеют значительные отличия в конкретных объектах надзора, в объеме и характере используемых прокурорских полномочий, применяемых прокурорских средствах и актах реагирования на нарушения законов, процедурах выполнения и правовых последствиях прокурорских действий.

Осуществляя надзорную функцию, прокурор обязан вскрыть нарушения закона, отреагировать на них, используя правовые средства воздействия на нарушителей закона, и восстановить нарушенные права и законные интересы человека и гражданина, общества и государства.

Исполняя эти задачи в процессе надзорной деятельности, прокуратура добивается обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Функция уголовного преследования закреплена в ст. 1 Закона о прокуратуре. Она осуществляется в соответствии с полномочиями прокуратуры, установленными в уголовно-процессуальном законодательстве РФ. Среди основных полномочий по реализации данной функции следует назвать полномочия прокурора, установленные в ст. 37 УПК, в соответствии с которыми прокурор вправе и обязан:

 проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

 выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;

 требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия;

 давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий;

 давать дознавателю согласие на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;

 истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с УПК;

 отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные и необоснованные постановления дознавателя в порядке, установленном УПК;

 участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайства о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст. 125 УПК;

 разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы;

 отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК;

 изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;

 передавать уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела или материалов проверки сообщения о преступлении в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК, изымать любое уголовное дело или любые материалы проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его (их) следователю Следственного комитета РФ с обязательным указанием оснований такой передачи;

 утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по делу;

 утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт по уголовному делу;

 возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков.

В ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение и вправе по основаниям и порядке, установленном УПК, отказаться от осуществления уголовного преследования с обязательным указанием мотивов своего решения.

Осуществляя уголовное преследование, прокурор в судебных стадиях уголовного процесса в апелляционном, кассационном и надзорном порядке вправе приносить представления, которыми обжалуются принятые судебные решения.

Наиболее полно функция уголовного преследования реализуется прокуратурой при поддержании государственного обвинения в суде.

Нередко функцию обвинения в суде рассматривают как подфункцию уголовного преследования. Статья 246 УПК устанавливает обязательное участие в судебном разбирательстве государственного обвинителя по делам частно-публичного и публичного обвинения. По делам частного обвинения прокурор обязан участвовать, если уголовное дело возбуждалось следователем либо с согласия прокурора дознавателем.

Государственный обвинитель, осуществляя обвинительную функцию, представляет доказательства и участвует в их исследовании, излагает суду свое мнение по существу обвинения, а также по другим вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства, высказывает суде предложения о применении уголовного закона и назначении подсудимому наказания.

Участие в рассмотрении дел судами в качестве функции прокуратуры предусматривает участие ее представителей в конституционном, административном, арбитражном, гражданском, уголовном судопроизводстве. Безусловно, в каждом из названных судебных процессах роль прокурора и его место в судопроизводстве отличаются. Но в то же время в любом из них прокурор призван обеспечить правильное и обоснованное рассмотрение судебного спора, способствовать вынесению судом законного и справедливого решения.

Указанные обстоятельства характерны и для участия прокурора в уголовном процессе. Несмотря на то что прокурор осуществляет функцию уголовного преследования и обвинения в суде, на нем также лежит обязанность всестороннего и полного исследования всех обстоятельств дела и личности подсудимого, обстоятельств, не только отягчающих ответственность, но и смягчающих его вину. Поэтому законом и предусмотрены право и обязанность прокурора отказаться от обвинения по основаниям, установленным в УПК.

В гражданском судопроизводстве прокурор не имеет своего материального интереса, но инициирует процесс или вступает в него с целью защиты прав, свобод и законных интересов граждан, которые в силу своего физического состояния, возраста или по другим уважительным причинам самостоятельно не могут реализовать свое право на судебную защиту. В других случаях прокурор вступает в процесс для защиты неопределенного круга лиц или законных интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

Профилактическая функция прокуратуры в Законе о прокуратуре специально не оговаривается, но вытекает из смысла и содержания деятельности прокуратуры. Она означает, что, осуществляя прокурорский надзор либо иную закрепленную в законе деятельность, прокурор обязан выявлять причины и условия, способствующие совершению правонарушений, принимать меры по их устранению. Реализуя свои полномочия, прокурор тем самым создает условия для общей и специальной профилактики правонарушений. Профилактическую направленность содержит в себе работа прокурора по пропаганде юридических знаний, доклады и сообщения о состоянии законности и правопорядка в трудовых коллективах, перед населением района (города), рассмотрение заявлений и иных обращений граждан. Проводимые проверки исполнения действующих законов, привлечение граждан к различным видам ответственности, безусловно, способствуют недопущению нарушений законов впредь, т. е. тоже входят в систему профилактики правонарушений.