§ 3. Характеристика советской прокуратуры

После Октябрьской революции Декретом СНК РСФСР от 24 ноября 1917 г. «О суде»¹ прокуратура была ликвидирована. Появление ее вновь в советский период времени объясняется все теми же причинами, что и в 1722 г. Избранная после революции модель государственного устройства, основанная на классовом подходе и единстве политической власти, только усиливала проблему обеспечения единообразного понимания и применения законов. Закон признавался мерой политической, и его неукоснительное соблюдение стало важнейшим элементом реализации политической власти.

Достаточно спорным с момента воссоздания прокуратуры был вопрос о месте, которое она должна была занять в системе органов Советского государства. Основные споры в 1922 г. развернулись вокруг взаимоотношений прокуратуры и органов советской власти на местах. Речь шла о двойном подчинении прокуратуры: с одной стороны — центру в виде соответствующего наркомата, а с другой — местному губисполкому.

В ранее упомянутом письме «О “двойном” подчинении и законности» В. И. Ленин писал: «...защита “двойного” подчинения по отношению к прокуратуре и отнятие у нее права опротестовывать всякое решение местных властей не только неправильна принципиально, не только мешает основной нашей задаче неуклонного введения законности, но выражает интересы и предрассудки местной бюрократии и местных влияний...»².

Несомненная заслуга В. И. Ленина состояла в том, что идея «двойного» подчинения представителей прокурорского надзора (т. е. подчинения одновременно вышестоящим органам прокуратуры и местным органам власти) была признана неправильной и не получила отражения в Положении о прокурорском надзоре. В то же время по идее ее создателей прокуратура должна была работать «...под самым близким наблюдением и в самом непосредственном контакте с тремя партийными учреждениями, которые представляют из себя максимальную гарантию против местных и личных влияний...»¹ В качестве таких партийных учреждений указывались Оргбюро ЦК РКП(б), Политбюро ЦК РКП(б) и Центральная контрольная комиссия РКП(б) — высший контрольный орган Коммунистической партии в 1920–1934 гг. По утверждению Н. В. Крыленко, эта идея имела и вторую сторону: она рассматривалась как своеобразная гарантия «...против излишней централизации власти в руках центральной прокуратуры»².

28 мая 1922 г. 3-я сессия ВЦИК приняла отредактированное с учетом письма В. И. Ленина и решений Политбюро ЦК РКП(б) Положение о прокурорском надзоре³. В целом на подготовку данного нормативного акта оказало большое влияние дореволюционное законодательство о прокурорском надзоре. В итоге была создана единая централизованная прокуратура, подчиняющаяся единому центру, независимая от местных органов власти с одной главной задачей — следить за установлением единообразного понимания законности во всей республике и вопреки каким бы то ни было местным влияниям.

Это был первый в истории российской прокуратуры нормативный акт, специально посвященный регламентированию организации и деятельности органов прокурорского надзора.

Государственная прокуратура была учреждена не в качестве самостоятельного органа, а в составе Наркомюста в качестве его отдела. Народный комиссар юстиции одновременно являлся Прокурором РСФСР (так же, как и министр юстиции царского правительства — генерал-прокурором). Губернские прокуроры, их помощники, военные прокуроры назначались и увольнялись Прокурором РСФСР.

Сформулированная перед прокуратурой основная задача ее деятельности была настолько важна и уникальна в иерархии целей органов государственной власти, что ее реализация потребовала в последующем конституционного закрепления принципов организации и деятельности системы органов прокуратуры. В соответствии со ст. 113 Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик, утвержденной постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 5 декабря 1936 г.⁴, на Прокурора СССР был возложен высший надзор за точным исполнением законов всеми народными комиссариатами и подведомственными им учреждениями, равно как должностными лицами, а также гражданами СССР. Конституция СССР окончательно выделила прокуратуру в самостоятельную систему государственных органов. Прокурорский надзор был закреплен как одна из форм советской государственной деятельности и отражал особенность существовавшей политической организации советского общества, в котором единообразное понимание и точное исполнение законов являлись одним из видов управления общественными процессами.

В советский период первоначально прокуратура являлась отделом Наркомюста РСФСР, но ее органы имели вертикальное подчинение.

С образованием СССР наряду с другими общесоюзными государственными органами были учреждены Верховный Суд СССР и прокуратура Верховного Суда СССР.

Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 20 июня 1933 г.¹ была учреждена Прокуратура СССР. Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 17 декабря 1933 г.² утверждено Положение о прокуратуре СССР, упразднена прокуратура Верховного Суда СССР. Последним названным постановлением определены функции прокуратуры, порядок их осуществления, структура органов, в которую вошли: Главная военная прокуратура; Главная прокуратура железнодорожного транспорта; Главная прокуратура водного транспорта; отдел общего надзора; уголовно-судебный отдел; гражданско-судебный отдел; следственный отдел; отдел по специальным делам; отдел по надзору за местами заключения; отдел по жалобам; отдел кадров; группа учета и информации; особый сектор; управление делами; секретариат.

Положение о Прокуратуре СССР определило взаимоотношения и формы руководства Прокурора СССР деятельностью Прокуратуры РСФСР и прокуратур других союзных республик.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного Комиссариата Юстиции Союза ССР»³ органы прокуратуры были окончательно выделены из системы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик и полностью подчинены непосредственно Прокурору СССР.

При Прокуроре СССР (с 1946 г. — Генеральный прокурор СССР) состояли прокуроры для особых поручений, следователи по важнейшим делам, инспекторы и консультанты. С некоторыми изменениями вышеприведенная структура Прокуратуры СССР и аппаратов органов прокуратуры СССР просуществовала вплоть до распада СССР в 1991 г.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г.⁴ было утверждено новое Положение о прокурорском надзоре в СССР. Значение этого нормативного акта состоит в том, что в нем:

1) получили четкое нормативное определение задачи, принципы прокурорского надзора и его содержание;

2) дан перечень основных направлений (отраслей) полномочий прокуроров в сфере общего надзора, надзора за соблюдением законов органами дознания и предварительного следствия, надзора за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов, надзора за законностью исполнения приговоров, надзора за соблюдением законности содержания в местах лишения свободы;

3) впервые в истории законодательства о прокуратуре предусмотрены требования к образовательному и возрастному цензам для прокуроров. Ими могли быть лица, имеющие высшее юридическое образование и не моложе 25 лет. Исключение делалось для лиц, обучающихся в высших учебных заведениях юридического профиля. Они могли быть назначены на прокурорские должности только с согласия Генерального прокурора СССР. Указанные требования преследовали цель обеспечить высококвалифицированный кадровый состав органов прокуратуры.

Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. внесли весомый вклад в развитие законодательной основы организации и деятельности прокуратуры. Согласно конституционным нормам органы прокуратуры осуществляют высший надзор за точным и единообразным исполнением законов. Если Конституция СССР 1936 г. возлагала высший надзор только на Генерального прокурора СССР, то Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. устанавливали, что высший надзор осуществляется Генеральным прокурором СССР и подчиненными ему прокурорами.

Наименование прокурорского надзора «высшим» можно объяснить стремлением законодателей подчеркнуть его место в иерархии контрольно-надзорной деятельности, которая осуществлялась тогда несколькими десятками других государственных органов и учреждений. Прокурорский надзор распространялся и на них.

В 1979 г. принимается Закон СССР «О прокуратуре СССР», заменивший Положение о прокурорском надзоре 1955 г. Нормы законодательства о прокуратуре необходимо было привести в соответствие с отраслевым общесоюзным и республиканским законодательством, принятым в ходе правовой реформы конца 1960-х и начала 1970-х гг.

Этот Закон расширил сферу действия принципа коллегиальности, предусмотрел создание коллегий в Главной военной прокуратуре, прокуратурах автономных республик, краев, областей, городов (на правах прокуратур областей).

В 1987 г. рассматриваемый Закон был дополнен нормами, которые предусматривали право прокуроров использовать предписания и предостережения в качестве средств реагирования на нарушения законов.

Последним общесоюзным законодательным актом, относящимся к сфере регулирования организации и деятельности прокуратуры, стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1989 г. «О структуре прокуратуры Союза ССР»¹. На базе Управления общего надзора было создано несколько самостоятельных управлений и отделов. Кроме того, в структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР появилось Управление по надзору за исполнением законодательства о государственной безопасности и по межнациональным и международно-правовым вопросам. Эти изменения впоследствии (после того, как распался СССР) были восприняты при формировании структуры центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ.

Современный этап знаменуется принятием 17 января 1992 г. Верховным Советом РФ Закона о прокуратуре, внесшего существенные коррективы в правовое регламентирование содержания надзора, определение его направлений, полномочий прокуроров.