30. Дипломатиялық баспана институты.

ДИПЛОМАТИЧЕСКОЕ УБЕЖИЩЕ предоставление к.-л. лицу возможности укрыться от преследований по политическим мотивам в помещении иностранного дипломатического представительства или консульского представительства, а тж. на иностранном военном корабле. В соответствии с международным правам неприкосновенность помещения дипломатического или консульского представительства, а тж. экстерриториальность иностранного военного корабля не дают права предоставлять в их помещениях убежища лицам, преследуемым властями государства пребывания за совершенные ими правонарушения. Это положение нашло отражение и в Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., которая запрещает использовать помещения дипломатического представительства в целях, не совместимых с его официальными целями. Исключением из этого правила является практика государств Латинской Америки, между которыми имеется ряд договоров, регламентирующих предоставление Д.у (Гаванская конвенция 1928 г, Каракасская конвенция 1954 г.). Однако сами латиноамериканские юристы иногда ставят под сомнение вопрос о существовании обычно-правового института Д.у в Латинской Америке.

Одним из важных суверенных прав государства является право предоставления убежища лицам, преследуемым по политическим, национальным, расовым, религиозным или этническим мотивам. Различают территориальное и дипломатическое убежище. Территориальное убежище - это предоставление убежища преследуемому лицу на территории государства. Дипломатическое убежище - это предоставление убежища на территории дипломатического представительства иностранного государства. Институт дипломатического убежища действует, главным образом, в странах Латинской Америки. Институт убежища межотраслевой: его нормы зафиксированы и дипломатическом праве, и в международном гуманитарном праве. Нормы о праве убежища - преимущественно обычные нормы МП. В 1967 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о территориальном убежище. Однако универсальная конвенция о праве территориального убежища заключена не была. Право дипломатического убежища получило договорное оформление в Гаванской конвенции об убежище 1928 г., Конвенции о дипломатическом убежище 1954 г. и некоторых других. Помимо международных документов нормы о праве убежища зафиксированы также в законодательстве различных государств (например, в ст. 63 Конституции РФ). Убежище предоставляется только в экстренных случаях и только на период времени, необходимый для обеспечения безопасности лица. О предоставлении убежища уведомляется МИД государства, гражданином которого является соответствующее лицо. Убежище, предоставленное государством какому-либо лицу, должно уважаться всеми остальными государствами. Лицо, получившее убежище, не может быть выдано, и получает право на защиту со стороны государства, предоставившего убежище. Получившее право убежища лицо не вправе совершать действия, противоречащие общественной безопасности и законодательству государства, предоставившего убежище. В 1977 г. Кабинет министров Совета Европы принял Декларации о территориальном убежище. Было подтверждено право государств предоставлять убежище любому лицу, которое, "имея вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, отвечает также другим условиям, дающим право на получение преимущества, предусмотренных данной Конвенцией, а также любому другому лицу, которое, по их мнению, отвечает соответствующим условиям для получения убежища по гуманным соображениям". Предоставление территориального убежища является мирным и гуманным актом и не считается недружественным актом по отношению к любому другому государству, и должно уважаться всеми государствами. Убежище не предоставляется лицам, обвиняемым в общеуголовных преступлениях и осужденным по ним, а также лицам, дезертировавшим из вооруженных сил государства, и военным преступникам.

в 1927 году международная комиссия американских юристов выра-

батывает проект конвенции о дипломатическом убежище. Этот проект был положен в основу Конвенции о дипломатическом убежище, которая была принята в 1928 году на шестой панамериканской конференции в Гаване. Конвенция эта была ратифицирована 13 государствами54. Согласно данной конвенции, убежище может предоставляться в миссиях, на военных кораблях, в .военных лагерях или на военных самолетах лишь политическим правонарушителям. Предоставление дипломатического убежища оговорено в конвенции (рядом условий:

дипломатическое убежище может предоставляться голыко в той стране, которая признает это /право; оно предоставляется лишь в экстренных случаях, когда необходимо обеспечить безопасность лица; о факте   предоставления   дипломатического   убе жища дипломатический агент, командир военного корабля,  лагеря   или   самолета   о|бязаны  сообщить   местной власти;

правительство данного государства может потре бовать немедленного удаления   укрывшегося из страны, а дипломатический   агент, в свою   очередь, — гарантий безопасности для данного лица; укрывшихся   нельзя   высаживать  на   территории данной страны или близко от ее границ;

при   пользовании   убежищем    укрывшемуся    не будет разрешаться совершать действия, противоречащие общественной безопасности;

7)             государство не несет расходов по предоставлению убежища.

Подписывая данную конвенцию, США сделали оговорку о том, что они не признают соответствующей международному праву доктрину убежища и не присоединяются к ней. Как правильно отметил А. Сабанин, смысл этой оговорки сводится к желанию иметь возможность предоставлять своим политическим друзьям право убежища в государствах Латинской Америки, оставив открытым вопрос о возможности использования этого права указанными государствами на территории самих Соединенных Штатов 55. Эта оценка позиции Соединенных Штатов подтверждается и практикой, последовавшей после принятия конвенции 1928 года. США, не ратифицировав конвенцию и не признав доктрину убежища, очень часто предоставляли это право лицам в своих дип-

ломатических представительствах на территории стран Латинской Америки. Более того, 2 октября 1930 г. американские дипломатические агенты в Латинской Америке получили инструктивный циркуляр в отношении предоставления убежища, который 1 декабря 1932 г. был включен в Инструкцию дипломатическим агентам.

В главе VII (§ 6) инструкции говорилась, что предоставление убежища лицам в дипломатических миссиях желательно совмещать с позицией правительства и с уважением к предоставляемому убежищу; предоставление убежища не входит в цели дипломатического агентства; право убежища не имеет всеобщего применения в международном праве, а там, где оно применяется, оно является не правом, а только обычаем; ©ели убежище предоставлено, то только на 'время непосредственной опасности для жизни преследуемого от преследований толпы; в убежище следует отказывать лицам, которые спасаются от преследования местного правительства56. Таким образом, не признавая права дипломатического убежища, США в инструкции все же предусматривают возможность его использования. Эта возможность реализуется на практике.

В 1932 году в Боливии получили убежище в американском посольстве президент и его семья. Во время государственного переворота в Никарагуа на территории военно-морского лагеря США укрылся президент, его кабинет и члены их семей57.

Гаванская конвенция 1928 года, являясь многосторонней конвенцией, унифицировала практику латиноамериканских государств в вопросе предоставления дипломатического убежища.

Однако интерпретация некоторых положений конвенции давала основания для конфликтов. Трудности возникли прежде всего по вопросу о квалификации политических деликтов и по вопросу необходимых гарантий безопасности беглецов. Появилась необходимость в пересмотре конвенции, и 26 декабря 1933 г. в Монтевидео на VII межамериканской конференции была подписана Конвенция о враве политического убежища, которая изменяла некоторые положения Гаванской конвенции 1928 года 58.

Статья 2 этой конвенции сформулировала следующее положение:  «Определение политического (преступления

Принадлежит Дающему убежище государству». Интересна и ст. 3 конвенции 1933 года: «Право политического убежища «ак гуманитарного по своему характеру института (Не подлежит взаимности. Все люди могут быть под его охраной, /каково бы ни было их гражданство, без ущерба для обязательств, которые примет на себя по данному вопросу государство, к которому они принадлежат; но государства, признающие право политического убежища лишь с известными ограничениями или модальностями, могут его'осуществлять в иностранных государствах только способом и в пределах, в которых они его признают».

Таким образам, ст. 3 установила, что взаимность в вопросе предоставления дипломатического убежища не применяется, а это означает, что если из двух стран одна признает, а другая не признает дипломатического убежища, то признающая страна не имеет права использовать данный институт на территории непризнающей страны. Это положение представляется очень важным, так «ак именно таким путем государства, подписавшие конвенцию 1933 года, старались оградить государственный суверенитет тех стран американского континента, которые не признают дипломатического убежища, совместить право дипломатического убежища с принципом суверенитета. А в этом имелась настоятельная необходимость, о чем свидетельствуют попытка Гаити отказаться от права дипломатического убежища в 1908 году и непризнание этого института со стороны Перу.

Кроме рассмотренных двух (многосторонних конвенций Аргентина, Уругвай, Перу, Боливия, Парагвай и Чили подписали 4 августа 1939 г. на II южноамериканском конгрессе по международному частному гараву южноамериканскую конвенцию об убежище, которая заменила статьи 15—18 Конвенции по международному уголовному праву 1889 года 59.

Глава I этой конвенции регламентирует вопрос дипломатического убежища. Статья 1 ее устанавливает, что убежище предоставляется лицам любой национальности. Местами убежища могут служить посольства, консульства, военные кора,бли, военные самолеты и военные лагеря; в них смогут укрываться только лица, преследуе-: мые по политическим основаниям или за совершение ■ политического преступления (ст. 21). Определение харак-

тера преступления по конвенции 1939 года предоставляется государству, дающему убежище (п. 2 ст. 3); из права пользования убежищем исключаются лица, совершившие общие преступления, и дезертиры, кроме тех, кто совершил действия политического характера (inn. 1 и 3 ст. 3). Дипломатический агент или военный командир должны сообщить имя беглеца местной администрации (ст. 4); пользуясь убежищем, беглец не должен совершать актов, направленных против местного правительства или заниматься политической деятельностью (ст. 5); по требованию правительства укрывшееся лицо должно немедленно покинуть данную страну при необходимой гарантии его безопасности (ст. 6); дипломатический агент или военный командир могут переместить беглеца в другое место убежища в пределах данного государства под охраной своего флага (ст. 8).

Из приведенных статей конвенции 1939 года видно, что она то существу не внесла ничего нового в регламентацию института дипломатического убежища, повторив положения конвенции 1933 года.

Несмотря на довольно подробную регламентацию дипломатического убежища, в странах Латинской Америки продолжают возникать споры о его применении. Наибольшей известностью пользуется спор, возникший между Колумбией и Перу о предоставлении убежища Айа де ла Торре, который |был предметом разбирательства в Международном Суде ООН в 1950 и 1951 годах. Обстоятельства дела таковы. В октябре 1948 года в столице Перу Лиме началось восстание военно-морских сил, которое было в тот же день подавлено. Восстанием руководила партия «Американский революционный союз», во главе которой стоял Виктор Рауль Айа де ла Торре. После подавления восстания он был обвинен перуанскими властями в совершении воинского преступления, однако избежал ареста, получив убежище в здании колумбийского посольства в Лиме. Несмотря на неоднократные требования правительства Перу, Айа де ла Торре выдан не был. 31 августа 1949 г. спор по этому вопросу был передан на рассмотрение Международного Суда.

По данному делу Международный Суд вынес три

решения: 20 .ноября 1950 г., 27 ноября 1950 г. и 13 июня

1951 г.                    ^ijt&^tfb

В  решении от 20 ноября   1950 г.  Суд  указал,  что

Дипломатическое убежище может /быть предоставлено только в условиях необходимости; квалификация деяний беглеца правительством Колумбии не обязательна для Перу; Перу не доказало, что беглец шляется уголовным преступником; (Правительство Перу не обязано выдавать укрывшемуся охранную грамоту для выезда с территории. Таким образом, Суд решил ряд вопросов, но оставил без ответа основной из них: должна ли Колумбия выдать Айа де ла Тор'ре? Поэтому сразу же /после вынесения этого решения Колумбия обратилась в Международный Суд с иросьбой интерпретации этого вопроса.

В своем решении от 27 ноября 1950 г. Суд отказал Колумбии в ее просьбе на том ооношании, что при первом рассмотрении дела этот вопрос сторонами не поднимался. 13 декабря 1950 г. Колумбия вновь подает заявление в Международный Суд с инициативой о новом рассмотрении дела. 13 июня 1951 г. Суд вынес третье решение по спору между Колумбией и Перу. В этом решении он указал, что в данном случае убежище должно быть немедленно прекращено, так как Перу нерегулярно поддерживало практику предоставления дипломатического убежища; Колумбия же не обязана выдавать беглеца перуанским .властям. Суд /подчеркнул, что предоставление убежища не может быть противопоставлено действиям юстиции 60.

Из решения Международного Суда ООН по делу Айа де ла Торре можно сделать ряд (Важных  выводов.

Во-первых, Суд четко разграничил понятие территориального и дипломатического убежища. Предоставление первого /входит в исключительную компетенцию территориального суверена, который и решает вопрос о выдаче. Что касается дипломатического убежища, то Суд еще раз подтвердил, что его предоставление не может быть осуществлено в нарушение играв территориального суверена, а лицо, которому предоставлено убежище, не может изыматься из-под действия законодательства определенной страны. Убежище может быть предоставлено только в том случае, если территориальный суверен придерживается такой же практики, признает этот институт. Убежище должно быть лишь кратковременным и служить средством обеспечения безопасности данного лица, ограждения его от самосуда противника.

Во-вторых, .нельзя утверждать, что Суд категорически отверг практику предост а веления дипломатического убежища. Как известно, он высказался против выдачи Айа де ла Торре перуанским властям, подтвердив тем самым законность действий Колумбии по предоставлению убежища в .своей дипломатической миссии61.

В пользу излагаемого мнения можно добавить еще и следующее. При решении дела Суд принимал во внимание Гаванскую конвенцию 1928 года, участниками которой являлись обе спорящие стороны. В своем реше-нии Суд не оспорил действенность норм этой конвенции. Наоборот, он указал на факт нарушения положений конвенции со стороны Колумбии ((Конвенция предусматривала предоставление временного убежища лишь в случае настоятельной необходимости, чего не было в рассматриваемом случае). Но даже при наличии нарушений Суд не потребовал выдачи Айа де ла Торре местным властям, а лишь счел необходимым прекратить его убежище. Следовательно, саму конвенцию Суд рассматривал в качестве акта законного 62.

В решении Суда нельзя усмотреть и ограничительного толкования норм Гаванской конвенции, как это делают И. П. Блищенко и В. Н. Дурденевский. Суд указал, что, согласно конвенции, убежище может быть предоставлено лишь кратковременно, но такой (вывод вытекает из положений конвенции 1928 года, устанавливающих, что местное правительство может потребовать немедленного оставления страны укрывшимся. Постановление Суда о том, что путем убежища нельзя изымать лицо из-под нормального (не исключительного) законодательства суверена, также соответствует норме Гаванской конвенции о предоставлении убежища только политическим преступникам и лишь в исключительных (экстренных) случаях63. Вопрос другой, что Суд дал ограничительное толкование самому праву дипломатического убежища, подчеркнув, что оно не может быть противопоставлено принципу суверенитета государств 64.

Совершенно очевидно, 'что право дипломатического убежища нельзя толковать расширительно и применять его нормы в тех странах, которые не признают данного института, считают его ограничением своих суверенных прав. Например, так как Перу в 1955 году денонсировало Гаванскую конвенцию,   то  дипломатические представители на ее территории с 1955 года не имеют права предоставлять дипломатическое убежище. Каждый случай его предоставления в Перу следует рассматривать как злоупотребление дипломатическим иммунитетом, как нарушение норм международного права. Но в.ряд ли можно отрицать возможность предоставления данной формы убежища на территории тех стран, которые его признают. Для этого нет ни юридических, ни политических оснований. В связи с частыми военными переворотами и с разгуло'м реакции в этих странах дипломатическим убежищем пользуются и прогрессивные политические деятели. Свидетельство тому — многочисленные факты, связанные с событиями в Гватемале и Бразилии в последние годы. Следует ли осуждать тот факт, что в 'связи с военным переворотом в Бразилии в апреле 1964 года, в результате которого в стране начался разгул реакции, чилийское посольство предоставило убежище  директору прогрессивной  ■газеты   «Ултима   ора»65.

Таким .образом, можно сделать вывод, что дипломатическое убежище может быть предоставлено лишь в тех странах, которые его признают. Предоставление же его в государствах, которые не признают подобной практики, неправомерно. К оценке данного института следует подходить с позиций суверенитета государств.

В западной литературе к дипломатическому убежищу часто относят и предоставление покровительства на борту военных «ораблей, самолетов или на территории военных лагерей. Как мы уже отмечали, латиноамериканские конвенции узаконили предоставление убежища и на этих условных территориях государства.

Какова же практика других 'государств в отношении предоставления убежища на (борту военных кораблей, военных самолетов, на территории военных лагерей? Существует ли какая-либо общепризнанная норма в отношении такого убежища?

Законодательство ряда государств разрешает предоставление убежища на борту военного корабля. Например, Морское регулирование США от 9 августа 1948 г. в главе VI устанавливает (ст. 621): «Право убежища для политических или иных (беженцев не имеет оснований в международном праве. Однако га странах, где часто происходят перевороты и постоянно нестабильны существующие правительства, обычай  санкционирует предо-

ставление убежища; но даже ,в водах такой страны офицеры должны отказывать всем в убежище, исключая случаи, когда такое предоставление диктуется интересами гуманности при крайних или исключительных обстоятельствах, таких как преследование беглеца толпой. Офицеры не должны прямо или косвенно приглашать беглеца получить убежище» 66. Во французском декрете от 20 мая 1885 г., т ст. 148, определено, что в случае политических беспорядков в иностранном государстве командир корабля может предоставить убежище лицам, которые находятся в непосредственной опасности67. В английском королевском Адмиралтейском регулировании 1913 года (ст. 2805) говорится: «Установлено, что во время политических беспорядков или народных мятежей убежище может быть предоставлено лицам, опасающимся от немедленной личной опасности» 68. Регламент морской службы Италии от 28 апреля 1927 г., Морской ордонанс Португалии 1930 года также разрешают предоставление убежища на борту военных кораблей 69.

Таким образом, для законодательства этих государств характерно, что разрешается предоставлять убежище только в исключительных случаях, когда лицу грозит непосредственная опасность.

История дает много примеров использования убежища на военных кораблях. Так, США предоставляли убежище на военных кораблях в Перу в 1831 году, в Парагвае — в 1866 году, в Эквадоре — в 1883 году, в Гондурасе — в 1893 году, в Гватемале — в 1895 году, в Чили—в 1891 году, IB Мексике — в 1917 году70.

Можно заключить, что в XIX веке случаи предоставления убежища военными кораблями довольно часты, но в XX веке подобная практика незначительна. Никаких договорных норм 1в отношении такого убежища не имеется (исключение представляют лишь страны Латинской Америки). Учитывая все это, можно прийти к выводу, что общеприананной нормы международного права в отношении предоставления убежища на борту военных кораблей не имеется. Такое убежище может предоставляться только в тех странах, которые его признают, в противном случае имеет место нарушение суверенных прав государства, вмешательство в его внутренние дела. Данный вывод справедлив и в отношении предоставления убежища на борту военных самолетов.

Какова практика в отношении торговых судов, 'можно ли на их (борту предоставлять убежище?

Положение торговых судов в иностранных йодах отличается от положения военных кораблей: они, как правило, не изымаются из-под юрисдикции местных властей, поэтому нет оснований для использования ими права убежища. Тем не менее договор от 20 декабря 1907 г. между республиками Центральной Америки разрешает предоставление убежища политическим беглецам на борту торгового судна п.

Законодательство США предусматривает право торговых судов предоставлять убежище преследуемым лицам п. Однако такую практику нельзя признать правомерной, так как в отношении предоставления убежища на /борту торгового судна не существует даже региональной нормы международного права (ведь только незначительное количество латиноамериканских государств признают подобную практику). Поэтому упомянутые нормы законодательства США направлены на нарушение суверенных прав других государств и находят подтверждения в международном праве.

В практике известны случаи предоставления убежища торговыми судами. Например, в 1906 году Великобритания предоставила убежище на борту своего торгового судна, находящегося в Турции; в том же году предоставило убежище и итальянское торговое судно; в 1915 году в Китае предоставило убежище судно США 73.

Как уже говорилось выше, подобную практику нельзя признать правомерной74. То же следует оказать и в отношении предоставления убежища на борту транспортного самолета. Совершенно недопустимо предоставление убежища преследуемым лицам на территории военных баз и лагерей. Строительство военных баз на чужих территориях само по себе — акт противоправный 75, поэтому противоправным является и предоставление убежища на их территориях.

Гаванская конвенция 1928 года легализует предоставление убежища на территории военных лагерей. Однако данное указание, принятое явно под давлением США, в современных условиях следует рассматривать как противоречащее общепризнанным нормам международного права.