Тема 8. Фискальная политика
Сущность, цели и инструменты фискальной политики
Фискальная (бюджетно-налоговая) политика направлена на регулирование и предотвращение нежелательных сдвигов в совокупном спросе и совокупном предложе-нии через изменение величины государственных расходов и налогов, то есть путем манипулирования государственным бюджетом. Она направлена на обеспечение экономического роста, увеличение занятости, снижение инфляции, подъем общественного благосостояния и достижение других макроэкономических целей.
Основные идеи фискальной политики отражаются тремя правилами:
если существует неполная занятость, то уровень безработицы должен быть понижен с помощью экспансионистской бюджетно-налоговой политики;
если имеет место рост общего уровня цен, то задача состоит в подавлении инфля-ции средствами рестриктивной фискальной политики;
если достигнуты полная занятость и стабильность цен, то бюджет должен поддержи-вать баланс совокупного спроса и совокупного предложения (конъюнктурно-нейтральная фискальная политика).
Основными инструментами фискальной политики являются:
Государственные расходы на трансфертные платежи N, а также на государственные закупки товаров и услуг G. При этом различаются закупки для собственных потребностей государства (госзаказ), которые более стабильны, и менее стабильные закупки для регулирования рынка - сокращающиеся в периоды оживления и подъема и расширяющиеся в фазах спада и депрессии. В последнем случае рост государственных расходов влечет за собой увеличение совокупного спроса и через него - расширение реального ВНП и занятости населения.
Налоги - прямые и косвенные. Увеличение уровня этих налоговых изъятий через сокращение располагаемых доходов экономических агентов влечет за собой сжатие совокупного спроса, а также совокупного предложения. В результате и того, и другого наблюдаются сокращение объема производства и всплеск безработицы.
Проводя фискальную политику, правительство может делать акцент на регулирование как совокупного спроса, так и совокупного предложения. Ориентированная же на совокупный спрос бюджетно-налоговая политика подразделяется на дискреционную и недискреционную (автоматическую).
Дискреционная фискальная политика
Дискреционная фискальная политика проводится правительством путем сознательного манипулирования ее инструментами - налогами и государственными расходами с целью стимулирования экономического роста, обеспечения занятости и контроля над инфляцией. Конкретными орудиями данной политики выступают: правительственные закупки, общественные работы, государственные инвестиции, социальные программы, изменение трансфертных расходов, управление налоговым гнетом. При этом разделение данных взаимосвязанных инструментов относительно: например, организация общественных работ немыслима без направления в эту сферу определенных государственных инвестиций, а любые трансфертные программы требуют корректировки налоговой политики государства.
Одними из важнейших инструментов дискреционной фискальной политики являются налоговые льготы, а также налоговые кредиты - предоставление на возвратной основе отсрочки налоговых платежей на определенные цели. Используемый в США с 1962 г. инвестиционный налоговый кредит фактически означает участие государства в финансирова-нии инвестиций частного сектора. Он имеет здесь следующие основные формы:
регулярный налоговый кредит: вычет из налоговых обязательств корпораций, осуществ-ляющих инвестиции в новое оборудование, в процентном отношении к сумме данных вложений. Размер подобных вычетов зависит от степени приоритетности той или иной отрасли, срока службы оборудования, размера инвестиций. Наиболее существенное влияние такой кредит оказал на производство ЭВМ, в котором благодаря этому наблю-дался резкий взлет инвестиционной активности;
налоговый кредит на реставрацию старых зданий (прежде всего имеющих историческую ценность);
энергетический налоговый кредит, который поощряет сокращение потребления электроэнергии или изменение типа используемой энергии (от солнечных, земных, океанских и других нетрадиционных источников);
налоговый кредит на работы в сфере НИОКР;
налоговый кредит предпринимателям, принимающим на работу молодежь, ветеранов войн, инвалидов, лиц после заключения и т.п.
Существуют и не возвращаемые налоговые кредиты - например, скидка на налоги, уплачиваемые корпорациями за рубежом. В таком случае налоги уплачиваются лишь один раз - иностранным правительствам, что стимулирует перелив капитала в страны с низкими налогами на прибыль.
Общая сумма налоговых льгот в США называется "налоговыми расходами бюджета". В настоящее время в этой стране реализуется около сотни программ "налоговых расходов" (особенно они распространены в военно-промышленном комплексе) - обычно расширяющихся в условиях экономического спада (и с трудом сокращающихся при наступлении подъема).
Дискреционная фискальная политика в кризисный период наряду с сознательным сокращением налогов и наращиванием государственных расходов предполагает также проведение политики ускоренной амортизации. Ее антициклический эффект состоит в следующем: государство увеличивает нормы списания основного капитала в размерах, значительно превышающих его действительный износ - возрастает спрос на современное оборудование- расширяется емкость рынка продукции машиностроения - происходит развитие всех связанных с ним отраслей экономики. Политика ускоренной амортизации относится сегодня к числу мощных инструментов стимулирования инвестиционной активности и наращивания занятости населения в наиболее приоритетных отраслях национальной экономики в условиях нисходящей и низкой экономической конъюнктуры. Используя ускоренное амортизационное списание основного капитала в качестве средства антикризисного регулирования воспроизводства, правительство фактически законодательно разрешает фирмам укрывать в необлагаемых налогами амортизационных фондах (при условии последующего направления на инвестиции - на иные цели использовать данные средства запрещается) значительную долю получаемой ими прибыли, отказываясь при этом от немалых налоговых поступлений в государственный бюджет.
Поэтому нельзя не заметить, что у политики ускоренной амортизации имеются нема-лые социально-экономические издержки. Повышая нормы списания основного капитала и требуя их неукоснительного соблюдения всеми фирмами (независимо от того, функциони-руют они в государственном или частном секторе), государство тем самым взвинчивает издержки производства соответствующих товаров и услуг, а значит, и их цены. Определен-ные инфляционные последствия имеет и сокращение налогооблагаемой базы в связи с исключением из нее той части прибыли предприятий, которая искусственно перемещается в амортизационные фонды. Возрастающий вследствие этого бюджетный дефицит выступает дополнительным фактором роста общего уровня цен. Таким образом, амортизационная политика государства изменяет структуру совокупного спроса и структуру ВНП: при повышении инвестиционного спроса фирм происходит некоторое сжатие потребительского спроса домохозяйств на подорожавшую продукцию. И еще неизвестно, каким окажется суммарное влияние ускоренной амортизации на совокупный спрос. Однако следует учитывать, что речь в данном случае идет об экономике, находящейся в ситуации экономического спада, а значит, достигающей равновесия на кейнсианском отрезке кривой совокупного предложения, на котором угрозой инфляционного всплеска цен можно в значительной мере пренебречь. Однако данная угроза может внезапно стать реальной в случае, если политика ускоренной амортизации перестанет быть временным явлением и будет пролонгирована в условиях повышательной экономической конъюнктуры.
Рассмотрим теперь в качестве инструмента дискреционной фискальной политики правительственных расходов. При нулевом торговом балансе совокупные расходы состоят из расходов домохозяйств, фирм, государства на приобретение материальных благ и услуг.
Биссектриса характеризует то состояние национальной экономики, при котором весь ВНП потреблен домохозяйствами, фирмами и государством. Если спрос равен С (то есть отсутствуют I и G), то ВНП = ОА. Если к нему добавляется частный инвестиционный спрос I, то ВНП = ОВ. Если же, наконец, совокупный спрос увеличится еще в связи с государствен-ными закупками G, то ВНП = ОЕ.
Таким образом, увеличение государственных расходов, как и рост частных расходов, вызывает приращение валового национального продукта. При этом существует эмпириче-ское подтверждение значительно меньшей эффективности наращивания трансфертных расходов правительства сравнительно с его расходами на государственные закупки (трансформационными тратами). К тому же важно, чтобы рост государственных расходов финансировался не за счет увеличения налогов (что неминуемо привело бы к сокраще-нию ВНП в той или иной степени), а за счет увеличения бюджетного дефицита, то есть путем дефицитного финансирования. Рестриктивная же фискальная политика приводит к смещению точки макроэкономического равновесия левее точки Е.
Мультипликатор государственных расходов и налоговый мультипликатор
При изменении правительственных расходов получается мультипликативный (множительный) эффект - цепочка вторичных, третичных и т.п. потребительских расходов (безработный, получив от государства пособие, купил хлеб - фермер купил сапоги и т.п.), которые влекут за собой увеличение национального продукта. Мультипликатор государст-венных расходов показывает прирост ВНП в результате приращения государственных расходов на единицу:
Мyg = ΔВНП / ΔG ΔВНП = Мyg х ΔG
Если в нашем примере прирост госрасходов = 10, а прирост ВНП составил 20, то это значит, что Мyg = 2. Т.е. каждый рубль государственных расходов обеспечивает приращение ВНП в 2 рубля. Зная величину Мyg, можно прогнозировать увеличение (уменьшение) ВНП в результате увеличения (уменьшения) правительственных закупок, раздувания (урезания) социальных программ. Чем выше значение мультипликатора государственных расходов, тем более мощным средством регулирования национальной экономики является дискреционная фискальная политика.
Подобно государственным расходам, налоги также приводят к мультипликативному эффекту. Так, при проведении политики сдерживания увеличение налогов делает неизбежным спад национального продукта. Но уменьшение потребления, совокупного спроса и ВНП произойдет на величину меньшую, чем увеличение налогов. Дело в том, что располагаемый доход складывается, как известно, из двух элементов - потребления и сбережения. А потому снижение потребления зависит от предельной склонности к потреблению. Например, если МРС = 3/4, то увеличение налогов на 20 млрд. руб. приведет к сокращению потребления (совокупного спроса, ВНП) на 15 млрд. руб.
Таким образом, налоговый мультипликатор зависит от МРС, а значит, для того, чтобы прогнозировать последствия увеличения налогов (сокращения совокупного спроса), необходимо умножить прирост налоговых поступлений на МРС и взять результат со знаком минус (-20 млрд. руб. х 3/4= -15 млрд. руб.).
Как видим, налоги оказывают менее сильное воздействие на совокупный спрос, чем государственные расходы. Причина: госзакупки - целая составляющая совокупных расходов (С+I+G). И если они возрастают на 20 млрд. руб., то график совокупных расходов сдвигается вверх на полные 20 млрд. руб. Налоги же воздействуют на совокупные расходы косвенно (они непосредственное влияют лишь на располагаемый доход, а его влияние на изменение потребления и совокупного спроса зависит от МРС). Если увеличиваются налоги, то в соответствии с основным психологически законом Кейнса сокращается не только (и даже не столько) потребление, сколько сбережение (отказ от сбережений, проедание их).
Если налоги возрастают на 20 млрд. руб., то совокупные расходы сокращаются при МРС=3/4 на 15 млрд. руб. И при Мyg = 2 ВНП снижается на 30 млрд. руб. Для компенсации этого негативного эффекта необходимо увеличение государственных закупок всего на 30/2 = 15 млрд. руб. Но если одновременно и налоги, и государственные закупки увеличиваются на одинаковую величину (20 млрд. руб.), то в соответствии с так называемым мультиплика-тором сбалансированного бюджета ВНП возрастет.
Дефекты дискреционной фискальной политики
Как показывает исторический опыт, дискреционная бюджетно-налоговая политика таит в себе серьезные опасности. Помимо временного лага признания (распознавания), обусловленного несовершенством подсистемы социально-экономического прогнози-рования, ей внутренне присуща длительная административная задержка, которая связана с продолжительностью бюджетно-налоговых процедур. Не секрет, что дискреционная фискальная политика требует множества решений, согласований. При ее формировании явно недостаточно нахождения оптимального уровня налоговых изъятий, трансфертных и трансформационных платежей. Требуются определение их наилучшей и максимально детализированной структуры, согласование действий федерального правительства с фискальными мерами местных властей и т.п. К тому же неизбежна длительная многошаго-вая процедура нахождения компромисса между ветвями исполнительной и законодатель-ной власти. А парламент зачастую вовсе не торопится принимать соответствующие решения. Исторические примеры:
советники Кеннеди с начала 1961 г. (его приход к власти) предлагали президенту снизить налоги. Но Конгрессу соответствующий проект был представлен лишь в 1962 г. А в нем представленный проект был утвержден в 1964 г. - то есть административная задержка составила 3 года;
в конце 60-х гг. президент Джонсон почти 2 года игнорировал советы о повышении налогов. Правда, Конгресс затем моментально утвердил соответствующий проект исполнительной власти;
в современной России разговоры о необходимости сокращения налогового бремени ведутся уже немало лет, но подобное раскрепощение деловой активности по сей день остается нерешенной проблемой.
В дискреционной фискальной политике немало времени отнимает и так называемое функциональное запаздывание, связанное с задержками в реализации уже принятых решений.
Исторические примеры:
в период спада 1974-75 гг. президент Форд внес в Конгресс предложения о сниже-нии налогов, выплате пособий особо нуждающимся гражданам. Конгресс оперативно утвердил эти предложения. Однако пособия не выплачивались до тех пор, пока безработи-ца не достигла пикового уровня. В результате выплата пособий ускорила оживление экономики, но не способствовала сокращению спада;
в 1981 г. Конгресс быстро (в течение 9 месяцев) принял предложение Рейгана снизить налоги. Но сам процесс такого снижения был разбит на 3 стадии, и только первая из них совпала с периодом спада, другие же попали на период оживления и подъема, что вызвало перегрев экономики. Магазины оказались забитыми товарами.
Как видим, в фискальной политике лаги являются весьма продолжительными. Внутрен-ний - от 6 месяцев до 3 лет, внешний (с учетом мультипликатора государственных расходов) - от 6 месяцев до 2 лет. Таким образом, минимальный совокупный лаг воздейст-вия бюджетно-налоговых регуляторов на реальный ВНП оказывается никак не менее 1 года, а воздействие средствами фискальной политики на уровень цен растягивается еще на более длительный срок. Однако реальный ВНП изменяется в результате данных действий обычно лишь через несколько лет, а воздействие на уровень цен средствами фискальной политики растягивается еще на более длительный срок.
В механизм реализации дискреционной фискальной политики органично вмонтированы и сложные политические проблемы. Дело в том, что меры, связанные с изменением уровня налогов, объема государственных затрат и величины дефицита бюджета, затрагивают интересы множества субъектов экономической системы: исполнительной и законодатель-ной власти, правительств штатов (республик), местных органов власти, всех домохозяйств, фирм. Поэтому мероприятия, проводимые в рамках дискреционной бюджетно-налоговой политики, определяются в демократическом обществе лотереей голосования. Анализ хода политических сражений показывает, что обычно (особенно среди представителей законодательной власти) оказывается немного противников снижения налогов и роста правительственных расходов в период рецессии. Однако когда при улучшении экономиче-ской конъюнктуры приходит черед обратных действий, принятия непопулярных мер, то с учетом закономерностей экономико-политического цикла сокращение расходов на социальные нужды или усиление налогового гнета для правящей партии могут означать политическое самоубийство - если депутаты от данной партии, избранные от сельских районов проголосуют, например, за отмену аграрных субсидий. Поэтому при реализации дискреционной фискальной политики нередко возникает проблема коррупции.
Учитывая перечисленные обстоятельства, современные неоклассики не предусмат-ривают широкого и активного использования дискреционной бюджетно-налоговой политики в качестве средства экономической стабилизации. Их цель более скромна: минимизировать дестабилизирующий эффект данного вида фискальной политики. Для этого используется, например, одно из монетаристских правил - установление жестких пределов несоответствия между государственными расходами и налогами, то есть регулирование величины дефицита государственного бюджета. Но, главное, эти оппоненты кейнсианской теории полагают, что уровень госрасходов и налогов может изменяться без всяких изменений законодательства - в том случае, если сами эти законы, регулирующие размеры государственных расходов и налогов, составлены так, что параметры фискальной политики автоматически изменяются при перемене экономических условий.
Недискреционная фискальная политика. Встроенные стабилизаторы
Недискреционная фискальная политика - автоматическое увеличение налоговых поступлений, сокращение госрасходов в условиях подъема и, наоборот, автоматическое сокращение налоговых поступлений, увеличение госрасходов во время спада без изменений действующего законодательства - только за счет существования системы встроенных в экономическую систему стабилизаторов. Встроенные стабилизаторы - механизмы бюджетно-налоговой политики, работающие в режиме саморегулирования и самостоятельно (без вмешательства правительства) реагирующие на изменения экономической конъюнктуры.
Встроенный стабилизатор - любая мера, которая автоматически увеличивает бюджетный дефицит в фазе спада и порождает его положительное сальдо (или сокращает дефицит бюджета) в фазе подъема. Действие системы таких автоматических стабилизаторов тесно связано с изменениями реального объема национального производства, уровня цен и процентных ставок:
Изменение реального объема производства воздействует как на доходную, так и на расходную части бюджета. При росте производства (в условиях перегрева экономической конъюнктуры) происходит, как известно, увеличение национального дохода. Встроенным стабилизатором здесь становится налоговая система. При ее грамотном построении в условиях относительно небольшого прироста облагаемых доходов населения в бюджет начинают несравненно более мощным потоком автоматически поступать подоходные налоги, отчисления на социальное страхование, налоги на прибыль корпораций, налоги на потребление и т.п. Вследствие снижения располагаемого фирмами и домохозяйствами доходов серьезно тормозится рост потребительских расходов домохозяйств, инвестиции фирм, и это неминуемо оказывает сдерживающее влияние на экономическую конъюнктуру. Во время же спада налоговые поступления в бюджет автоматически резко сокращаются: значительная часть населения уходит за черту бедности, когда налоги не взимаются, а те экономические субъекты, кто остался "на плаву", перечисляют государству в виде прямых и косвенных налогов меньший процент своих доходов. Возрастающий в этих условиях дефицит госбюджета имеет своей оборотной стороной то, что большая часть национального дохода остается у домохозяйств и фирм. А это помимо поддержания социальной стабильности в обществе открывает дополнительные возможности наращивания их потребительского и инвестиционного спроса, обновления основного капитала и выхода из кризиса.
Рассмотренный автоматически действующий (разумеется, лишь после его сознательного построения правительством) механизм может быть графически охарактеризован в виде двух наслаивающихся друг на друга синусоид, одна из которых (отражающая циклически колебания налоговых доходов бюджета Т) имеет большую амплитуду колебаний, нежели другая (которая описывает флуктуации облагаемых доходов Y).
Однако для эффективного использования налогов в качестве встроенного стаби-лизатора необходимо достижение высокой степени реакции налоговой системы на конъюнктуру. В соответствии с теорией "эластичности налоговой системы" средние ставки налога в условиях инфляционного бума должны быть столь высоки, чтобы они могли быстро затормозить такой подъем. А в условиях рецессии средний уровень ставок должен быть столь невелик, чтобы низкий налоговый гнет открывал предприятиям возможность скорейшего выхода на траекторию оживления, а домохозяйствам - шанс не подорвать существенно свою покупательную способность.
Показатель эластичности налоговых поступлений определяется отношением процентно-го изменения налоговых поступлений к процентному изменению объема национального дохода (или отношением их абсолютных показателей). Например, эмпирическим путем было установлено, что степень налогового реагирования в экономике ФРГ составляет 1.5. Это значит, что повышение (понижение) национального дохода на 1% обусловливает рост (сокращение) суммы поступлений от налогов в 1.5%.
Степень налогового реагирования на конъюнктуру зависит от структуры налоговой системы. Различные налоги обладают различной степенью конъюнктурной эластичности. Наибольшей эластичностью обладает подоходный налог, поскольку степень прогрессии его наивысшая. Несколько меньше это свойство выражено у налога на прибыль (шкала со слабой прогрессией, а иногда и регрессией).
Доходная эластичность налога с оборота обычно равна 1. Степень реакции у налога на имущество и налогов на потребление низка. Факторы - пропорциональная шкала обложения и независимость от колебаний конъюнктуры. Вывод: для достижения уровня эластичности налоговой системы, равного 1 (такой уровень считается достаточным для результативности рассматриваемого встроенного стабилизатора), необходимо повысить удельный вес подоходного налога и налога на прибыль корпораций в налоговой системе государства.
Встроенным стабилизатором при изменении реального объема производства является также система государственных трансфертных платежей (система пособий по безработице и других социальных выплат - в том числе индексация доходов). В период подъема увеличение реального объема производства и снижение безработицы автоматиче-ски - в соответствии с заранее утвержденными "правилами игры" - сокращает расходы правительства на трансфертные платежи. Возрастающие отчисления на социальное страхование и в другие социальные фонды направляются в резервный фонд, формиро-вание которого является сдерживающим экономический рост фактором. В условиях же спада - когда на "пульте управления" в правительстве "зажигается лампочка", означающая запредельное падение уровня жизни населения - автоматически расширяются программы государственных трансфертных платежей на поддержку социально уязвимых слоев населения. Расходование ранее сформированного резервного социального фонда поддерживает совокупный спрос и ослабляет возможное падение воспроизводства. Например, в случае нарастания безработицы сокращается потребительский спрос населения, что оказывает негативный мультипликативный эффект на объем производства. И если потерявшие рабочие места люди начинают получать пособие, то направление действия данного мультипликативного эффекта может кардинальным образом измениться. Еще в начале ХIХ века С. Сисмонди рассматривал в качестве мощного стабилизатора экономики присутствие в ее социальной структуре так называемого "праздного класса", который своим дополнительным спросом способен компенсировать нехватку покупательной способности у наемных работников и предпринимателей. Практическую же свою реализа-цию данный взгляд впервые получил в рамках известного "курса Рузвельта".
Встроенным стабилизатором являются и программы помощи фермерам: автомати-чески нарастают закупки правительством излишков сельскохозяйственной продукции при запредельном падении цен на нее вследствие перепроизводства. Когда же надвигается сопровождающая экономический рост инфляция, эта продукция как бы сигналу компьютера "выбрасывается" со складов государства на рынок, и излишек денег поглощается послед-ним.
Повышение уровня цен при отсутствии индексации налоговых порогов (еще одного встроенного стабилизатора экономики) приводит к росту налоговых поступлений в бюджет, что сдерживает дальнейший рост и предотвращает возможную инфляцию. Правда, в США в 1985 г. одно из изменений налогового законодательства как раз было направлено на то, чтобы инфляция автоматически не вела к увеличению государственных доходов. До этого изменения рост цен, действительно, сокращал дефицит бюджета и тем самым делал власти в некоторой степени заинтересованными в небольшой инфляции. Теперь подоходный налог индексируется на процент инфляции с тем, чтобы избегать попадания налогоплательщиков в более высокую категорию только в связи с ростом цен.
Предотвращению инфляции содействует и то обстоятельство, что правительство стара-ется противодействовать индексации трансфертных программ, а также индексации цен на товары, приобретаемые в рамках госзаказа. В условиях же дефляции и усиливающейся безработицы доходная часть бюджета резко сокращается, а расходная растет - в том числе по причине роста реальных величин государственных закупок и трансфертных платежей.
Рост номинальных процентных ставок в условиях спада увеличивает расходы правительства на обслуживание государственного долга. Такое увеличение расходов государства лишь частично компенсируется увеличением номинальных доходов государст-венных органов от повышения норм процента (доходов государственных банков и налоговых поступлений от коммерческих банков). Таким образом, повышение номинальных процентных ставок стабилизирует экономику в период экономического кризиса, поскольку расширяет покупательную активность домохозяйств и фирм -держателей государственных облигаций. Следовательно, формирование рынка государственных ценных бумаг также оправданно рассматривать в качестве встроенного стабилизатора экономики.
Как видим, высокая степень встроенной гибкости финансовой системы является весьма желательной для экономики. Встроенные стабилизаторы не делают столь желательным прогнозирование экономической конъюнктуры. Их несомненным достоинст-вом является то, что внутренний лаг (лаг распознавания вместе с лагом решения) здесь равен нулю, а значит, сглаживание циклических колебаний экономики происходит намного быстрее, чем при использовании арсенала средств дискреционной политики. Автоматиче-ские стабилизаторы открывают правительству возможность не слишком торопиться с принятием антициклических мер. Получается, что ничего не предпринимать в сфере правительственных расходов или доходов - это значит тоже проводить бюджетно-налоговую политику. Вместе с тем западная финансовая теория отмечает, что достоинства встроенных стабилизаторов не должны приводить к переоценке их возможностей. Например, при повышении ставки подоходного налога до 100% в период подъема и снижении ее до нуля в период спада можно, конечно, добиться серьезного сглаживания экономической конъюнктуры. Однако такое сглаживание вовсе не означало бы достижения стабилизации, поскольку в первом случае экономическая активность была полностью парализована, а во втором подрыв финансовых возможностей бюджета неминуемо повлек бы за собой отказ государства от выполнения им своих неотъемлемых функций.
Будучи ограниченными в своих параметрах, отмеченные выше стабилизаторы смягчают конъюнктурные колебания, но не могут им слишком помешать. В то же время признание факта наличия у встроенных стабилизаторов неких регулирующих пределов не должно приводить к недооценке их значения. Не вызывает сомнений то обстоятельство, что отсутствие существенных компенсаций по безработице в 30-е гг. стало важным фактором, определившим глубину и продолжительность Великой депрессии. И то, что сегодня выплата таких компенсаций государством осуществляется сегодня в большинстве стран мира - наряду с сохранением системы прогрессивного налогообложения, разнообразных программ социального обеспечения и т.п., - делает повторение печального для стран с рыночной экономикой опыта 30-х гг. еще менее вероятным. Вместе с тем действие встроенных стабилизаторов все же целесообразно дополнять мерами и дискреционной фискальной политики.
Фискальная политика, ориентированная на предложение. Эффект Лаффера
Кейнсианская теория исходила из предположения, что снижение налоговых ставок обязательно приводит к росту дефицита государственного бюджета. В отличие от нее неоклассическая теория "экономики предложения" - а задолго до ее появления немецкий реформатор Л. Эрхард (а еще раньше и А. Смит) отстаивали тезис о том, что более низкие ставки налогов отнюдь не фатально порождают снижение суммы налоговых поступлений. Их введение может быть организовано так, что при кратковременных потерях для бюджета его дефицит может быть сокращен во вполне обозримой перспективе. И тем самым будет найдено принципиальное решение угнетающей всех налоговой проблемы - конечно, при условии сокращения нерациональных государственных расходов и достижения ускоренного роста стимулируемой низкими налогами производительности труда в стране. Еще более двух столетий назад А. Смит доказывал, что государству несравненно выгоднее устанавли-вать более низкие налоги, чем непосильные для населения, так как, во-первых, на выведенные из-под налогообложения средства им может быть получен посредством инвестирования дополнительный доход, который со временем наполнит казну. А во-вторых, подданные государства с большей легкостью уплачивают небольшие налоги, чем избавляют власти от административных расходов на их аккумуляцию в бюджете. Воспринимая данные аргументы, сторонники концепции "экономики предложения" подчеркивают, что фискальная политика, направленная на снижение налогов, оказывает позитивное воздействие на совокупное предложение в следующих направлениях:
повышается располагаемый доход домохозяйств, что усиливает их склонность к сбережениям (как финансовым источникам инвестиций);
увеличивается располагаемый доход предпринимателей, что повышает их инве-стиционную активность. Это помогает образованию новых рабочих мест, причем - что наиболее важно - увеличение занятости происходит неинфляционным путем;
сокращение налоговых отчислений от заработной платы лиц наемного труда повышает их стимулы к труду; те из них, которые временно не участвуют в труде, вновь нанимаются на работу; те же, кто уже работает, стремятся к удлинению рабочей недели и сокращению отпусков. Таким образом, снижению безработицы будет способствовать и изменение предпочтений рабочих в пользу занятости и соответственно повышение предложения труда;
снижение ставок налогов есть дополнительный толчок для тех, кто готов риско-вать, влезать в долги, расширяя производство новых товаров;
усиливается готовность предпринимателей работать в "светлой", а не "теневой" экономике.
Такова была логика крупного сокращения налогов, проведенного в начале 80-х гг. в США в рамках программы "рейганомики", а затем распространившегося по всему миру.
У истоков реформы налогообложения, предпринятой в США во времена президент-ства Р. Рейгана, стоял М. Фелдстайн. Он убеждал, что налоговая политика, поощряющая сбережения корпораций, непременно приведет к росту совокупных инвестиций. Но непосредственное теоретическое обоснование этой программы - разработки Артура Лаффера, проанализировавшего долгосрочную зависимость между налоговыми доходами госбюджета и прогрессивностью налогообложения. Американские эксперты во главе с Лаффером установили, что при изъятии у налогоплательщиков свыше 30-40% их дохода неминуемо начинают сокращаться их сбережения, а значит, и инвестиции в национальную экономику. А при ставке подоходного налога свыше 50% предпринимательская активность резко падает. Осознание Лаффером данного обстоятельства проявилось в построении им следующей параболической кривой (которую, как гласит легенда, он впервые нарисовал на бумажной салфетке в ресторане):
где R - средний уровень налоговых ставок в %, G - долгосрочный показатель налоговых поступлений в бюджет.
Точки касания кривой Лаффера оси R отражают весьма условные экономические ситуации. Если R = 0 (налоги не взимаются) и R = 100 (государство забирает весь доход), то G = 0. От 0 до R0 происходит увеличение налоговой нагрузки - рост количества налогов и увеличение их ставок, отмена налоговых льгот. И это повышает (хотя и все менее заметно) доходы бюджета. При этом рост производства хотя и замедляется, но незначительно. Это, по оценке Лаффера, "нормальная зона шкалы". При Ro налоговые доходы бюджета достигают своего максимального значения G1. После Rо национальная экономика попадает в "запретную зону", где начинается такое подавление экономической активности (включая банкротство ряда предприятий), что налоговая база уменьшается быстрее, чем растут ставки налогов и, как следствие, суммарные доходы бюджета падают. Такое падение может быть либо плавным - при законопослушности экономически уже менее активных налогопла-тельщиков, - либо стремительным - если к спаду активности добавляется их стремление уклониться от нарастающей прогрессивности налогообложения, используя как законные, так и незаконные пути минимизации налоговых изъятий. Масштабы утаиваемых от государства доходов характеризуются на графике заштрихованной областью в "запретной зоне" шкалы.
Фундаментальной идеей, отраженной в кривой Лаффера, выступает прямая зависимость между стремлением налогоплательщика уклониться от выполнения его обязательств перед бюджетом и ставкой налогообложения. Люди работают, отмечал данный экономист, вовсе не для того, чтобы платить налоги. Чистый, за вычетом налогов, доход определяют, работает ли данный человек или сидит на пляже. До реформы налогообложения, по оценке Лаффера, налоги в США были в "запретной зоне", то есть R = R1. Тогда в бюджет поступает G0. Если же сократить налоги, то результатом более либеральной налоговой политики станет временное (на период 3-4 года) уменьшение государственных доходов (на схеме данный результат незаметен, поскольку на нем отражается лишь долгосрочная зависимость). Но долгосрочный результат сокращения налогового гнета: рост располагаемого дохода домохозяйств, чистой прибыли фирм - увеличение сбережений в соответствии с основным психологическим законом Кейнса - наращивание инвестиций - увеличение производства и занятости - рост массы доходов, подлежащих налогообложению (налогооблагаемой базы) - увеличение налоговых доходов государства. Первоначальное сокращение налоговых поступлений будет полностью компенсировано через 5-7 лет, когда бюджетный дефицит, а вслед за ним и инфляция вернутся на вполне приемлемый уровень.
Отмеченный эффект был обнаружен А. Лаффером в ходе экономико-математического исследования двух функций, фиксирующих зависимость налоговых поступлений в бюджет от налоговых ставок на прибыль и заработную плату. Это исследование позволило выявить некий оптимальный уровень налогообложения, при котором ставка налога максимально заинтересовывает субъекта в данном виде экономической деятельности, заметно не подрывая в то же время бюджетного равновесия в обществе. Такая динамическая оптимизация достижима лишь в случае, если совокупное налоговое бремя физических и юридических лиц оказывается достаточно мягким, чтобы не препятствовать росту их реальных доходов, потребительского и инвестиционного спроса. И в то же время оно должно быть столь жестким, чтобы не допускать сохранения неконкурентоспособных предприятий и отраслей (то есть закрепления нерациональной структуры производства), а также иждивенческих настроений среди населения.
Лаффер эмпирическим путем установил, что снижение ставок налога на прибыль корпораций на 1% приводит к увеличению выпуска продукции на 2%, причем данная закономерность проявляется в диапазоне от 32 до 20%. Дальнейшее сокращение ставки налога на прибыль уже не столь эффективно. Поэтому не следует приписывать теории "экономики предложения" (как это нередко наблюдается в среде отечественных радикаль-ных реформаторов) тезис о якобы благотворном влиянии на экономику предельно низких налоговых ставок. Выход за их объективно обусловленные минимальные границы лишает налоги их ограничивающей функции, вызывая кризисы перепроизводства, экологические потрясения и т.п.
После работ Лаффера развернулась масштабная эконометрическая проверка выяв-ленного эффекта для разных стран, периодов времени и т.п. Оказалось, что форма кривой Лаффера различна в разных странах и зависит от проводимой в них налоговой политики; размеров государственного сектора; от того, считают ли люди, что они что-то получают в обмен на уплату налогов. При ее построении в той или иной стране следует учитывать и ее национальные, психологические, исторические, культурные особенности: при такой шкале налогообложения, которая длительное время существовала в Швеции, в США трудовая и предпринимательская активность населения оказалась бы минимальной. Однако в скандинавских странах государство посредством налогов решает многие из таких социаль-но-экономических задач, которые в других странах достигаются за счет собственного располагаемого дохода налогоплательщиков. Так что баланс интересов в обществе вполне может быть сохранен и при значительной налоговой нагрузке на ее население.
Теория "экономики предложения" подчеркивает, что снижение налоговых ставок должно быть дифференцированным. Например, в большей степени надо сократить те виды налогов, которые дадут максимальную отдачу с точки зрения накопления капитала и занятости. В первую очередь это относится к налогам на доход от инвестиций. Тогда появляется возможность перемещения в производственную сферу тех денежных ресурсов, которые ранее вкладывались в недвижимость, расходовались на иные, не связанные с производством цели. Важная роль отводится также сокращению налоговых ставок для лиц с высокими доходами. Основной аргумент: это даст сильный эффект потому, что богатых отличает большая склонность к сбережениям по сравнению с бедными.
Таким образом, суть эффекта Лаффера заключается в том, что уменьшение налоговых ставок вызывает лишь кратковременное падение объема государственных доходов. В отдаленной перспективе эта мера обеспечивает рост сбережений, инвестиций, производства, занятости, а значит, совокупных доходов, подлежащих налогообложению. В конечном счете возрастут государственные доходы, уменьшится дефицит бюджета, более слабым станет эффект вытеснения, произойдут торможение инфляции и ускорение экономического роста.
Эффект Лаффера проявляется далеко не автоматически. Так, в планово-регулируемой экономике данный эффект в значительной степени преодолевается:
уход в теневую экономику жестоко пресекается;
даже при росте налоговых изъятий за максимально допустимую черту централи-зованное директивное планирование не позволяет сокращать объем производства и сумму налоговых поступлений в бюджет.
Только в сельском хозяйстве не удавалось одновременно, и повышать налоги (косвенные, через монопольно низкие закупочные цены на сельскохозяйственную продукцию и монопольно высокие на сельхозтехнику), и увеличивать объем производства. И это есть свидетельство деградации аграрного сектора плановой экономики.
Для того, чтобы эффект Лаффера стал реальностью, и динамика государственных доходов характеризовалась движением от G0 к G1 необходимы:
надежный контроль над инфляцией и стабильно низкий темп роста цен. Ведь воздействие низких налогов на повышение совокупного спроса происходит почти сразу, а их влияние на рост совокупного предложения проявляется лишь через определенный лаг, в течение которого вероятно усиление инфляции (из-за дефицита бюджета), а она приводит к обесценению лишь номинально возросших в результате налоговой реформы располагае-мых доходов;
бесперебойное превращение сбережений в инвестиции (для этого нужна развитая система аккумуляции сбережений - банки, фондовые биржи; недопущение непроизводи-тельного использования сбережений - например, для покрытия бюджетного дефицита);
высокая эффективность инвестиционной деятельности. Стоит только направить капиталовложения в низкодоходные (и тем более убыточные) объекты или омертвить их в долгострое, и сколь угодно низкие налоги в росту поступлений в бюджет не приведут;
достаточно быстрое нарастание объема подоходных налогов, что возможно лишь при условии их образования на основе прогрессивной шкалы, а также улучшение техники сбора налогов. Это предполагает усиление контроля над соблюдением налогового законодатель-ства, ужесточение административных и экономических санкций по отношению к его нарушителям.
Критики теории "экономики предложения" привели немало эмпирических подтверждений того, что влияние сокращения налогов на стимулы к труду, инновации, инвестиции, а также стимулы к деловым рискам незначительно и неясно по своей направленности. Так, известно, что на инвестиции помимо уровня налоговых ставок влияет множество других факторов (фаза делового цикла, инфляционные ожидания, соотношение спроса и предложения на ту или иную продукцию, уровень рентабельности предприятий и т.п.). А значит, Лаффер был чрезмерно оптимистичен. И, действительно, рейгановское сокращение налогов почти до конца ХХ века не ослабляло остроты проблемы бюджетного дефицита США (хотя экономическая активность населения, несомненно, возросла). Тем не менее, эффект Лаффера учитывается в экономической политике правительств многих стран.
Нахождение оптимальных ставок налогов по каждому из существующих в нашей стране их видов (личному подоходному, корпорационному, НДС и другим) и построение соответст-вующих кривых Лаффера предполагает выявление функциональных зависимостей доходов бюджета от этих налоговых ставок в долгосрочном периоде. Решение данной научной задачи требует устранения влияния на государственные доходы со стороны всех других факторов, которые признаются в этом случае постоянными. Безусловно, эта проблема в теоретическом плане представляется трудноразрешимой. А потому оптимизация налоговых ставок, установление их верхних и нижних границ на практике опирается обычно лишь на эмпирические данные, богатый мировой опыт эффективного налогообложения. А он показывает, что совокупное налоговое бремя в большинстве стран варьируется в пределах от 30 до 50 % ВВП. Однако тот факт, что данная доля в США и Японии в 90-е гг. находилась в диапазоне 30-35%, Великобритании - 40%, Германии - 45%, Швеции - свыше 50 %, заставляет отечественную науку вести неустанный поиск специфически российских характеристик оптимального налогового бремени для физических и юридических лиц, отражающего особенности сложившейся в нашей стране модели экономического строя, а также своеобразие переживаемого страной этапа ее развития. А начальным пунктом такого исследования является сравнительный анализ существующих в современном мире моделей фискальной политики.
Модели фискальной политики
Различные модели бюджетно-налоговой политики характеризуются, прежде всего, уровнем характерной для них налоговой нагрузки, а также размером расходов государства на реализацию его социально-экономических функций. Макроэкономический показатель налоговых изъятий определяется при этом как отношение суммы всех уплачиваемых населением государству (в бюджеты различного уровня, а также во внебюджетные фонды) налогов к валовому внутреннему продукту.
Ориентированная на совокупный спрос кейнсианская модель фискальной политики предполагает сильное вмешательство государства в социально-экономическую жизнь и, как следствие сочетание масштабных государственных расходов с высокими налогами. Причем значительное место в структуре налоговой системы занимают налоги прямые (подоходный, налог на заработную плату и др.).
Неоклассическая концепция фискальной политики ориентируется на наращивание совокупного предложения и предполагает сокращение государственного вмешательства в экономику путем замораживания социальных расходов, сокращения налогов на доходы и прибыль корпораций. В рамках неоклассического подхода акцент делается на косвенные налоги (прежде всего НДС), так как прямые не стимулируют рост трудовой и предпринима-тельской активности.
Соотнесенные с ВНП государственные расходы Швеции доходили до 60%, США - лишь 30%. А между ними в порядке убывания данного показателя расположены Дания, Норвегия, Нидерланды, Бельгия, Франция, Австрия, Италия, Финляндия, Германия, Великобритания, Канада, Греция, Швейцария, Австралия, Япония. Как видим, наиболее типичным представителем кейнсианской модели фискальной политики длительное время являлась Швеция, а представителем неоклассической модели - США. В 1989 г. суммарные поступления от налогов составили в Швеции 56% ВНП против 41% в среднем по странам ЕС .
Нормативная ставка налога на прибыль составляла в Швеции 52%. Здесь традиционно использовались ориентированная на совокупный спрос автоматическая фискальная политика и прогрессивное налогообложение как встроенный стабилизатор экономики. Чрезмерная прогрессия в налоговых ставках, используемая как средство решения социальных задач, рано или поздно должна была привести к нарастанию негативных тенденций в экономической системе. Так, во второй половине 80-х гг. темпы инфляции здесь оказались на 2% в год выше, чем в странах-конкурентах, что было весьма болезненно для открытой шведской экономики. Логически следствием высоких ставок налогов стали рост затрат на заработную плату, утечка капиталов за границу. Большие налоги подталки-вали к сокрытию доходов. Согласно оценкам американских экспертов, в Швеции не декларировалось от 12 до 25% доходов.
Не случайно, что с 1991 г. приоритетным направлением фискальной политики Швеции стало сокращение налоговых ставок (при расширении базы налогообложения) в духе неоклассических подходов - хотя и по сей день эти ставки здесь выше, чем во многих других странах.
Ситуация в налоговой сфере США до налоговой реформы 80-х гг. была во многом сходной со шведской. Налоговая система не способствовала наращиванию сбережений и инвестиций, а также заинтересованности в высокопроизводительном труде. В 1981 г. из каждого рабочего дня 2,75 часа уходило на выплаты государству, тогда как в 1929 г. - менее одного часа. Инфляция 60-70-х гг. без индексации налоговых порогов (одного из встроен-ных стабилизаторов) привела к тому, что по высоким прогрессивным ставкам стали облагаться доходы широких слоев населения. Это привело к массовому недовольству населения проводимой политикой, сопровождающемуся нарастающим стремлением уклониться от налогов. Несогласие с реализуемой налоговой доктриной инициировало ряд штатов к принятию законов, ограничивающих право правительства увеличивать налоги. Целое политическое движение выступало за внесение поправок в Конституцию США, призванных ограничивать налоги, и за обеспечение сбалансированного бюджета. Все это свидетельствовало о достижении в большинстве экономически развитых стран некоего предельно допустимого, максимального уровня перераспределения через бюджетную систему валового внутреннего продукта. В этих условиях дальнейшее наращивание доходов бюджета (хотя бы пропорционально росту национального продукта) становилось возможным лишь при условии кардинальных перемен в структуре налоговых изъятий, нацеленных на восстановление пошатнувшегося баланса экономической эффективности и социальной справедливости.
В 80-е гг. правительство США в рамках программы "рейганомики" заменило кейнси-анскую концепцию "вводи налоги и расходуй средства" на неоклассическую концепцию "снижай налоги, занимай деньги и расходуй средства". Широкомасштабная налоговая реформа по рецептам "экономики предложения" охватывала 2 этапа: 1981-82 г.г. и начиная с 1986 г. В результате реформ максимальная ставка индивидуального подоходного налога снизилась с 70 до 33% при резком сокращении прогрессивной шкалы налогообложения. Вместо 14-разрядной шкалы в 1988 г. осталось лишь 2 ставки (15 и 28%), и только большие доходы (сверх 71,9 тыс. долларов) облагались по ставке 33%. Максимальный налог на прибыль корпораций снизился с 46 до 34%. Способами компенсации потерь федерального бюджета стали резкое сокращение неоправданных налоговых льгот; ужесточение контроля над своевременностью и полнотой выполнения обязательств путем введения всевозмож-ных штрафов и санкций; повышение акцизов на вредные для здоровья товары; несколько свертывалась практика ускоренной амортизации.
Результатами налоговой реформы стали упрощение порядка взимания налогов, наращивание инвестиционной и предпринимательской активности, нейтрализация последствий инфляции 60-70-х гг., содействие научно-техническому прогрессу. Но проблемы бюджетного дефицита вопреки прогнозам А. Лаффера реформа не решила: в ходе ее проведения госбюджет недополучил (а бизнес и население, включая его богатейшие слои, наоборот, получили) от 700 до 800 млрд. дол. . Нерешенность же бюджетных проблем объяснялась тем, что возврат капитала в легальную деятельность оказался весьма затруднительным, а также неисследованностью эффекта Лаффера. Однако даже в краткосрочном периоде положительные результаты перевесили отрицательные, в долгосрочном же аспекте - тем более: налоговая реформа содействовала росту эффектив-ности и конкурентоспособности американской экономики.
В Японии с 1983 г. налоговая политика также развивается по схемам "экономики предложения". Налоговые поступления в бюджет составляют здесь всего 27% ВВП (в США - 29%). Особенностью является здесь крайняя унифицированность японской налоговой системы, не предоставляющей особых льгот тем или иным отраслям или секторам экономики. Если в США структурно-депрессивные или, наоборот, перспективные отрасли экономики регулируются через систему льгот, то в Японии по отношению к ним применяется в основном административное руководство и субсидирование. Льготная амортизация используется не во всех отраслях тяжелой промышленности, а лишь в тех, которые на данном этапе выделены в разряд приоритетных. Таковыми раньше были черная металлур-гия, судостроение, производство удобрений, затем нефтехимия, машиностроение, далее - самолетостроение, синтетические материалы. В последние же десятилетия в связи с мощным взлетом японской экономики произошло резкое изменение приоритетов. Главными целями налогового регулирования стали поощрение вложений в освоение природных ресурсов и очистные сооружения, поддержка мелкого и среднего предпринимательства, сельскохозяйственного сектора, а с 80-х гг. - развитие собственных научных исследований и технической базы корпораций.