9. Государственный долг и его последствия

Государственный долг – это сумма накопленных в стране за определенный период бюджетных дефицитов за вычетом накопленных профицитов, или излишков.

Таким образом, с понятием государственного долга тесно связан рассмотренный выше дефицит государственного бюджета.

Различают внутренний и внешний долг государства

Внутренний долг – это то, что государства взяло взаймы для финансирования для дефицита государственного бюджета внутри страны.

Другими словами, внутренний государственный долг государства – это долг перед резидентами.

Внешний долг – это займы государства у граждан и организаций за рубежом.

Внешний государственный долг – это долг перед нерезидентами.

Причины образования государственного долга в различных странах имеют свою историю.

Например, в США государственная задолженность накопившаяся к концу 1980-х-началу 1990-х гг. (около 5,5 трлн. долл.), связана, во-первых, с войнами, требовавшими огромных государственных расходов и приводившими к дефициту государственного бюджета. Финансирование же его происходило за счет выпуска государственных облигаций. Во-вторых, периодические спады, во время которых налоговые поступления уменьшались и, при прочих равных условиях, увеличивался бюджетный дефицит. Особенно неблагоприятными в этом отношении были Великая депрессия 1929-1933 гг., кризисы 1974-1975 и 1980 – 1982 гг. В-третьих, результаты действия правительства, действовавшего в русле макроэкономической политики, называемой «рейганомикой». Одной из наиболее характерных ее черт было масштабное сокращение ставок налогов в 1980-е годы (налоговые реформы 1981 и 1986 гг.) На начало 1999 г. общая сумма внешнего долга США составила 6,8 трлн. долл.

Причины нарастания государственного долга в России имеют свою специфическую историю. Прежде сего, нужно отметить ту часть внешнего долга бывшего СССР, которую Российская Федерация взяла на себя – 102 млрд. долл. остальная задолженность сформировалась вследствие заимствований российского правительства в 1992-98 гг. на внешнем (около 25 млрд. долл.) и внутреннем (более 70 млрд. долл.). Здесь имеются ввиду займы у международных финансовых организаций – Международного валютного фонда (МВФ) и Всемирного банка, а также займы у российских инвесторов. Ранее отмечалось, что государство может использовать продажу своих облигаций для финансирования дефицита госбюджета. Поскольку российскому правительству так и не удалось ни за один год из семи лет рыночных преобразований принять сбалансированный бюджет, дефицит покрывался, начиная с 1995 г., за счет внутренних и внешних займов. Напомним, что до 1995 г. Министерство финансов покрывало дефицит за счет прямых заимствований у Центрального банка, т.е. осуществляло монетизацию государственного долга. Эта практика бала прекращена в 1995 г. Выпуская государственные краткосрочные облигации (ГКО) и облигации федерального займа (ОФЗ), правительство стремилось финансировать свои расходы неифляционным путем. Однако мобилизованные средства использовались неэффективно, т.е. направлялись на поддержку нерентабельных предприятий, убыточных отраслей (угольная промышленность), на субсидии депрессивным регионам, на чеченскую войну, на содержание непомерно разросшегося бюрократического аппарата и т.п. Структурной же перестройке экономики, поддержке малого и среднего предпринимательства, продуманной промышленной политике не уделялось должного внимания. Таким образом, расширения налогооблагаемой базы не происходило и, соответственно, собираемость налогов в госбюджет оставляла желать много лучшего. Тяжелое налоговое бремя, вообще отсутствие налоговой реформы способствовало «уходу в тень» многих предприятий, что также означало сокращение налоговых поступлений. С другой стороны, финансовые структуры (коммерческие банки, страховые компании, пенсионные фонды, инвестиционные фонды) приобретали ГКО в расчете на их чрезвычайно высокую (по меркам стран с развитой рыночной экономикой) доходность, составлявшую в отдельные периоды до 200% годовых. Нерезиденты (на рынке ГКО к середине 1998 г. их доля составляла около 30%) также приобретали ГКО, привлеченные их высокой доходностью. Приходило время выплаты процентов и погашения ГКО, но денег в бюджете на это не было, и государственный долг рефинансировался.

Рефинансирование долга – это выпуск новых серий государственных ценных бумаг, выручка от которых идет на выплату процентов по предыдущим сериям.

Таким образом правительство России выстраивало «финансовую пирамиду», которая рухнула 17 августа 1998 г., когда было объявлено о замораживании выплат по внутренним долгам и 90-дневном моратории на выплату долгов коммерческими банками своим внешним кредиторам.

Каковы же социально-экономическими последствия задолженности? Среди экономистов-теоретиков нередко можно встретиться с мыслью, что проблемы государственного долга во многом мнимые: государство не может обанкротиться.

Опасения возможного банкротства государства несостоятельны, как отмечается во многих стандартных курсах по макроэкономике, в силу целого ряда причин.

Во-первых, государство не может обанкротится, поскольку оно может рефинансировать свой государственный долг (мы рассмотрели это на примере России).

Такая схема финансирования бюджетного дефицита в экономической теории называется схемой Понзи.

Во-вторых, только государство по Конституции может облагать населения и бизнес налогами для того, чтобы иметь источник выплат по долгу, чего не может позволить себе частная фирма.

В-третьих, только государство обладает монопольным правом на эмиссию, поэтому трудно представить себе банкротство такого экономического субъекта, который в случае необходимости может включить печатный станок.

Что же можно ответить по существу данной аргументации? Действительно, для обслуживания внутреннего и внешнего долга можно прибегнуть к рефинансированию. Но обращаться к этому способу государство может (без боязни остаться банкротом) лишь до известных пределов. Если все новые и новые выпуски государственных облигаций идут не на решение структурных проблем экономики, стимулирования научно-технического прогресса, создания новых рабочих мест, т.е. вместо всего того, что расширяет базу налогообложения и дает источник выплат процентов по госзаймам, то рано или поздно «финансовая пирамида» рушится.

Откуда, из каких источников выплачивать проценты? Если налоги собираются плохо, если экономика «уходит в тень», то приходится все большую часть расходов госбюджета тратить на выплаты процентов, а не на социальные программы, поддержку реального сектора и т.п. Это касается не только внутреннего но и внешнего долга.

Справедливости ради надо заметить, что размеры задолженности России на середину 1998 г. были не так уж и велики по сравнению с некоторыми западными странами: в США внешний долг – свыше 6,8 трлн. долл., а в России внутренний долг по ГКО-ОФЗ – около 0,5 трлн. руб. (83 млрд. долл. по обменному курсу до девальвации 17 августа 1998 г.), общий же долг составлял, как отмечалось, около 200 млрд. долл.

Но важно знать не просто абсолютную величину долга, а его соотношение с ВВП. По этому показателю Россия вроде бы находится не в самом худшем положении (около 50%). Критерий Маастриха, или Маастрихский стандарт устанавливает величину совокупного государственного долга (внутреннего и внешнего) на уровне 60% ВВП.

Проблемы правительства России были в неблагоприятной структуре нашего долга: он был короткий и «горячий», т.е. по нему должны были выплачиваться очень высокие проценты. Интересно, что обслуживание внешнего долга обходилось нам дешевле: так, например, по договоренности с мировым банком нам предоставлялся кредит 1,5 млрд. долл. с условием всего 5,9% годовых, в то время как ставки процента по ГКО доходила в середине 1998 г. до 200%.

Когда же бюджетных средств уже не хватает, государство может объявить об отказе выплачивать проценты и погашать свои обязательства перед внутренними или внешними инвесторами, т.е. объявить суверенный дефолт.

А это и есть банкротство государства.

Повышать же налоги для финансирования выплат по долгу можно, скорее, теоретически. Речь идет о верхней границе налоговых изъятий в государственный бюджет. В экономически развитых странах она составляет около 50% ВВП. Что же касается России, то сокращение налогооблагаемой базы привело к тому, что собранные налоги не достигли в июле 1998 г. даже 155 от ВВП.

И, наконец, финансирование государственного долга с помощью печатного станка – это прямой путь в гиперинфляцию, сам факт которой говорит о банкротстве правительства, допустившей ее.

Еще один довод в пользу того, что государственный долг не столь опасное явление, каким его нередко представляют, формулируется следующим образом: наш внутренний долг – это то, что мы должны сами себе. Поэтому нет нужды опасаться, что бремя долга ляжет на плечи будущего поколения. Аналогия между частными и государственными долгами, утверждают сторонники этого подхода, неуместна (например, отец, отойдя в мир иной, оставил в наследство сыну долг, который он по законам страны обязан уплатить). С государственным долгом дело обстоит по-иному. Ведь как посмотреть на государственную облигацию: с одной стороны, это пассив государства, т.е. его обязанность платить.

С другой стороны, облигация в руках инвестора, ее приобретшего, - это актив, по которому он будет получать доход и в конце концов, она будет ему погашена. Так что будущее поколение не стоит оплакивать, - ведь именно оно получит выплаты по государственным облигациям, которые приобрели их родители.

Подробнее о связи между нынешним и будущими поколениями (в контексте проблем государственного долга) будет сказано в следующем вопросе лекции. Здесь же можно заметить, что, несмотря на смутное ощущение, что государственный долг – это наша задолженность самим себе, проблема бремени для будущих поколений является вполне реальной.

Не будем забывать об эффекте вытеснения. Действительно, вытеснение частных инвестиций в результате государственных займов в долгосрочной перспективе приведет к сокращению производственного потенциала нации.

В России за период 1992-1998 гг. частные инвестиции из реального сектора перетекали в финансовый, так как гораздо прибыльнее было вкладывать деньги в ГКО с доходностью 100-200% годовых, чем в реальный сектор, где норма прибыли не превышала, как правило, 15-20%. По сути, происходило «вымывание капитала» из реального сектора экономики.

Итак, очевидно, что к концу 1990-х гг. проблемы государственной задолженности многих стран (как развитых, так и с развивающимися рынками) породили столь огромное количество проблем, что серьезно говорить о мнимой опасности банкротства правительства не приходится.

Следует отметить, что по крайней мере две важнейшие проблемы государственного долга признавались большинством экономистов как действительно серьёзные: эффект вытеснения, о котором речь шла ранее, и проблема обслуживания внешнего долга. В последнем случае уже нельзя утверждать, что «нация должна самой себе». Внешний долг означает, что происходит утечка ресурсов из страны-должника. Необходимо наращивать экспорт и сокращать импорт, чтобы иметь источник выплаты процентов по обслуживанию внешнего долга.

Абсолютная величина внешней задолженности сама по себе еще не дает нам оснований говорить об угрозе внутреннему потреблению, «тисках зависимости» от государства-кредитора, утечке ресурсов, подрывающих производственный потенциал страны и т.п. Важно знать относительные показатели внешнего долга, т.е. принятые в международных сопоставлениях коэффициенты долговой нагрузки: долг по отношению к ВВП, долг по отношению к экспорту и обслуживание долга по отношению к экспорту.

Таким образом, проблемы государственного долга затрагивают широкий спектр социально-экономических последствий внутренних и внешних заимствований как в краткосрочной, так и долгосрочной перспективе.