Часть 2. Государственные гарантии социальной защиты населения в россии

1. Общие вопросы социально-правовой защиты населения (основы социального права)

Социальная политика, социальная защита населения, понятие, структура, функции, метод и источники социального права, основные институты социального права, прожиточный минимум

Социальная политика, в широком смысле, представляет собой политику государства, направленную на обеспечение социальных, экономических, политических и других прав и гарантий гражданам независимо от его пола, национальности, возраста, места жительства и других обстоятельств. В узком смысле «социальная политика» означает политику государства, направленную на обеспечение прав и гарантий человека в сфере уровня и качества жизни. Концепция социальной защиты населения предполагает законодательное закрепление минимальных гарантий, предоставляемых государством гражданам, оказавшимся в сложной жизненной ситуации. С понятием социальной политики неразрывно связано понятие социальной защиты, где социальная защита населения — это система мер правового, социально-экономического и организационного характера, гарантированная и реализуемая государством, для обеспечения достойной жизни человека, т.е. реализации социально-экономических прав на уровне современных стандартов.

Проблема выделения группы социальных прав человека и включения ее во Всеобщую декларацию прав человека (1948 г.) остается дискуссионной. Социальные права нельзя возводить в ранг международных и обязательных поскольку они напрямую связаны с экономическими возможностями государства. Возникновение многих социальных прав у конкретной личности происходит не в момент рождения, а при появлении указанных в законе юридических фактов. Социальные права часто рассматриваются в качестве «прав второй категории», которые не предусматривают никаких гарантий по их реализации. СССР критиковал такую позицию и добился принятия Пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.).

Обычно к социальным правам человека относятся право на труд, на социальное обеспечение, право на образование, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на жилище, особые права детей и права инвалидов. Существует мнение, что социальные права граждан предполагают их закрепление не на уровне конституции, а на уровне текущего законодательства. Так, многие права граждан лишь декларируются (право на бесплатное жилище для малообеспеченных, право на свободное передвижение и выбор места жительства и т.д.), а воплощение некоторых не приводит к достижению целей (право на социальную защиту и поддержку семьи, материнства и детства и т.д.). Для современной России проблема социальных прав человека особенно остра.

Социальные права человека закреплены на конституционном уровне далеко не во всех странах мира. В некоторых развитых демократических, а также развивающихся странах социальные права человека стали провозглашаться на конституционном уровне в период после 2-ой мировой войны, однако, как правило, без признания возможности их судебной защиты. В Российской Федерации социальные права человека закрепляются в ст. 38-41 и 43 Конституции.

Анализ действующего отечественного законодательства и практики его реализации свидетельствует о необходимости признания социально-правовой защиты населения самостоятельным правовым институтом. Юристы-ученые и практики высказывают предложения об интеграции проблематики социально-правовой защиты населения в самостоятельную комплексную отрасль права - «социальное право». Это способствовало бы упорядочению государственно-правового регулирования одной из важнейших сфер общественных отношений.

Введение понятия «социальное право» необходимо и вполне оправданно, поскольку институт социальной защиты населения объективно существует и в большей или в меньшей степени регулируется правом. При этом не допустимо сведение правового регулирования в сфере социальной защиты к возможностям и методу права социального обеспечения: право социального обеспечения является весьма значимой, но частью (подотраслью) социального права. Понятие «социальная защита» шире понятия «социальное обеспечение».

Нормами социального права регулируется чрезвычайно широкий круг общественных отношений в сфере социальной защиты. Это регулирование ведется по двум направлениям: правовое регулирование организации социальной защиты и правовое регулирование реализации социальной защиты.

Таким образом, социальное право представляет собой комплексную отрасль права, совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи и по поводу организации и осуществления социальной защиты населения РФ. Социальное право связано с рядом отраслей права: конституционным (государственным), семейным, жилищным, трудовым, гражданским, административным, уголовным.

Предметом социального права являются правоотношения по поводу:

• реализации трудовых прав граждан, медицинского обслуживания, социального обслуживания, социального обеспечения, обязательного социального страхования, обязательного государственного страхования и пенсионного обеспечения;

• социальной защиты отдельных категорий лиц (ветеранов, инвалидов, женщин и детей, военнослужащих, беженцев и вынужденных переселенцев, должностных лиц разных категорий и др.), проживающих (пребывающих) на территории России и нуждающихся в социальной защите;

• создания и организации деятельности органов социальной защиты.

Объект рассматриваемых правоотношений - материальные блага и услуги. Cодержание правоотношений в сфере социальной защиты населения заключается, с одной стороны, в субъективных правах граждан на получениие конкретных видов социальной поддержки или социальной помощи, а с другой, - в обязанности соответствующих государственных органов предоставить социальную поддержку или социальную помощь.

В структуре социального права можно выделить общую и особенную части. Общая часть включает нормы, характеризующие понятие, предмет, метод, функции и принципы социального права; нормы, связанные с процессом и механизмом правового регулирования отношений в сфере социальной защиты населения; содержание, стандарты (объемы) и гарантии социальной защиты. Важнейшее место в общей части занимают нормы, отражающие основные положения социальной политики государства.

Особенная часть включает нормы, составляющие институты социального права (защиты трудовых прав граждан, медицинского обслуживания, социального обслуживания, социального обеспечения, обязательного социального страхования, обязательного государственного страхования и пенсионного обеспечения); правовой статус и функции субъектов социального права; нормы, определяющие порядок и условия организации и осуществления социальной защиты; нормы, характеризующие правовое положение благотворительных организаций.

В числе основных функций социального права выделяются следующие:

• политическая (нормы социального права отражают основы социальной политики государства);

• экономическая (нормы социального права закрепляют источники материального обеспечения населения, нуждающегося в социальной защите);

• организационная (нормы социального права регламентируют функционирование системы служб социальной защиты различных категорий населения).

Большинство общественных отношений, составляющих предмет социального права, исключает юридическое равенство их участников. Поэтому в социальном праве используется преимущественно императивный метод правового регулирования, а также диспозитивный. Содержание методов правового регулирования социальной защиты населения заключается в: 1) установлении определенного порядка действий, т.е. предписании поступить только так, а не иначе (например, нарушение норм, устанавливающих обязанности безработных, вынужденных переселенцев, беженцев, влечет применение к ним санкций, предусмотренных законодательством; 2) запрещении определенных действий под страхом применения ответственности (например, направлять жалобу гражданина на рассмотрение должностному лицу, действия которого обжалуются); 3) предоставлении возможности выбора одного из вариантов должного поведения (например, выбрать один из видов пенсионного обеспечения); 4) предоставлении возможности действовать по своему усмотрению, т.е. совершать или не совершать предусмотренные нормой действия (например, право гражданина на обжалование нарушения его прав на социальную защиту со стороны государства).

Субъектами социального права являются государство в лице его органов и должностных лиц, а также граждане и общественные организации. Государство как основной субъект социального права создает финансовую базу и организационные структуры для реализации гражданами конституционного права на социальную защиту. Организационно-правовыми формами социальной защиты населения являются: обязательное социальное страхование; обязательное государственное страхование, социальное обеспечение за счет прямых ассигнований из государственного бюджета; государственная социальная помощь. Эти формы отличаются друг от друга по субъектам (кругу) обеспечиваемых, источникам финансирования, видам выплат, структуре управления.

Источниками социального права являются нормативные правовые акты различных уровней. К сожалению, в настоящее время отсутствует единый нормативный правовой акт (основы законодательства или кодекс) в сфере социально-правовой защиты населения. С начала 90-х гг. новыми источниками социального права, как других отраслей, стали международно-правовые акты. В п. 4 ст. 15 Конституции РФ прямо указано, что общепризнанные принципы, нормы международного права, международные договоры РФ являются составной частью российской правовой системы. К числу основных международных источников права относятся Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Европейская социальная хартия, а также международные договоры Российской Федерации и другие.

Особое место среди источников социального права занимают соглашения государств-участников СНГ, устанавливающие условия и порядок социальной защиты граждан при переезде их из одного государства СНГ в другое. Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (ратифицирована Федеральным Собранием РФ в ноябре 1995 г., вступила в силу для РФ в августе 1998 г.) закрепила право каждого на труд и защиту от безработицы, особо оговорив права работающих женщин, предусмотрела совместное решение вопросов социального страхования, предоставления социальной помощи, мер социальной защиты детям и несовершеннолетним, инвалидам в соответствии с национальным законодательством.

Конституция РФ как источник всех прав является юридической базой для всего законодательства страны, в том числе и в области социального права (ст.7, 38, 39, 41, 46), где изложены основные права граждан в сфере социальной защиты. Согласно ст. 18 права человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Однако на практике они не реализуются по той причине, что указанная норма права нигде не дополнена санкцией за ее неисполнение.

В структуре источников социального права возможно выделить две группы: законы (конституционные, кодифицированные, текущие) и иные нормативные правовые акты. По сфере действия законы могут быть федеральными и региональными. Единственным кодифицированным федеральным законом в области социального права пока остаются Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. Однако они касаются лишь одного института социальной защиты – охраны здоровья и меди­цинской помощи. Текущие федеральные законы охватывают отдельные институты социального права (защита трудовых прав граждан, обязательное социальное страхование, социальное обслуживание и пр.). Другую часть законодательных основ составляют региональные законы, принимаемые органами законодательной власти соответствующих субъектов. По Конституции РФ, регулирование социальной защиты населения относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Иные нормативные правовые акты по социальной защите населения имеют форму указов Президента РФ; постановлений и распоряжений Правительства РФ, направленных на реализацию принятых законов, указов Президента РФ (прежде всего в форме подзаконного творчества; правил, инструкций, приказов и других нормативных актов министерств, ведомств РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления.

Основные институты (понятия) социального права. Одним из ключевых институтов социального права является прожиточный минимум. Федеральный закон от 24.10.97 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» установил правовую основу для определения прожиточного минимума в РФ и его учета при установлении гражданам РФ государственных гарантий получения минимальных денежных доходов и при осуществлении других мер социальной защиты граждан РФ. Данный Закон определяет следующие понятия:

потребительская корзина как минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности;

прожиточный минимум как стоимостная оценка потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы;

основные социально-демографические группы населения, различные по размеру прожиточного минимума: трудоспособное население, пенсионеры, дети.

Прожиточный минимум предназначается. Во-первых, для оценки уровня жизни населения РФ при разработке и реализации социальной политики и федеральных социальных программ, во-вторых, для обоснования устанавливаемых на федеральном уровне минимального размера оплаты труда и минимального размера пенсии по старости, а также для определения размеров стипендий, пособий и других социальных выплат, в-третьих, для формирования федерального бюджета.

Мера социальной защищенности граждан непосредственно связана с законодательно установленной величиной прожиточного минимума. Потребительская корзина определяется для основных групп населения (трудоспособного населения, пенсионеров, детей). Величина потребительской корзины для этих групп населения утверждается законодательно в субъектах РФ и по России в целом не реже одного раза в 5 лет.

Величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по РФ и в субъектах РФ определяется ежеквартально на основании потребительской корзины и данных Госкомстата РФ об уровне потребительских цен на продукты питания, непродовольственные товары и услуги и расходов по обязательным платежам и сборам. Величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по РФ устанавливается Правительством РФ, а в субъектах РФ - органами исполнительной власти субъектов РФ. Эти сведения публикуются ежеквартально в официальных изданиях Правительства РФ и официальных изданиях органов исполнительной власти субъектов РФ.

Также одним из институтов социального права является государственная социальная помощь малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам. Ее правовые и организационные основы установлены Федеральным законом от 17.07.99 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи». Предметом регулирования этого Закона не являются отношения, связанные с предоставлением гражданам социальных гарантий, установленных законодательством РФ. В Законе использованы следующие основные понятия:

государственная социальная помощь - предоставление малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ социальных пособий, субсидий, компенсаций, жизненно необходимых товаров;

социальное пособие - безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной суммы за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ;

субсидия - имеющая целевое назначение оплата предоставляемых гражданам материальных благ или оказываемых услуг;

компенсация - возмещение гражданам произведенных ими расходов, установленных законодательством.

Государственная социальная помощь оказывается в целях поддержания уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ, а также адресного и рационального использования бюджетных средств. Государственная социальная помощь может оказываться единовременно или на период не менее 3 месяцев по решению органа социальной защиты населения по месту жительства либо месту пребывания неимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина на основании их соответствующих заявлений. При этом размер государственной помощи определяется законодательством в пределах разницы между суммой величин прожиточных минимума и общим доходом членов малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина. В развитие Федерального закона принято постановление Правительства РФ от 22.02.00 г. № 152 «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан для предоставления им государственной социальной помощи». В нем определено, что государственная социальная помощь может предоставляться малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам или семьям и гражданам, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ.

При расчете среднедушевого дохода семьи в ее состав включаются лица, связанные родством и (или) свойством (совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство супруги, их дети и родители, усыновители и усыновленные, братья и сестры, пасынки и падчерицы). При расчете указанного дохода семьи не включаются:

• военнослужащие, проходящие военную службу по призыву качестве сержантов, старшин, солдат или матросов либо обучающиеся в военных образовательных учреждениях профессионального образования до заключения контракта о прохождении военной службы;

• лица, осужденные к лишению свободы или находящиеся под арестом, на принудительном лечении по решению суда, в связи с прохождением судебно-медицинской экспертизы на основании постановления следственных органов или суда;

• дети, находящиеся под опекой (попечительством), на содержание которых выплачивается ежемесячное пособие в соответствии с законодательством РФ;

• дети, находящиеся на полном государственном обеспечении.

Оказание государственной социальной помощи осуществляется виде денежных доплат (социальные пособия, субсидии, компенсации и другие выплаты) или в виде натуральной помощи (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и другие виды натуральной помощи). Органы местного самоуправления осуществляют оказание государственной социальной помощи в пределах передаваемых им органами государственной власти в этих целях полномочий вместе с материальными и финансовыми ресурсами для их осуществления.

Также к основным институтам социального права относятся труд, его охрана и отдых, охрана здоровья, медицинская помощь, образование, а также право социального обеспечения, которому посвящен следующий параграф.