§ 2. Правовой механизм реализации права на доступ к информационным ресурсам электронных учетных систем Минюста России.

В Российской Федерации основные гарантии прав граждан в сфере получения, использования и распространения информации конституционно закреплены. Так, в части 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации⁶³ указано, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

В то же время Конституция Российской Федерации закрепляет и обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (часть 2 статьи 24).

Указанные конституционные положения развиваются и конкретизируются в законодательстве Российской Федерации.

Право на получение информации от государственных органов и органов местного самоуправления также закреплено в статье 33 Конституции Российской Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

В декабре-январе 2008-2009 г.г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации были приняты два основополагающих закона, регулирующих отношения, связанные с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Это федеральные законы от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» и от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Принятие указанных законов, наконец, восполнило пробел российского законодательства, в котором не было нормативных правовых актов, регулирующих механизм реализации конституционного права каждого свободно искать и получать информацию о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Принцип открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации закреплен в статье 3 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Но в указанном законе содержатся только общие положения, касающиеся регулирования права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, вопросов ограничения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и права граждан и организаций обжаловать действия и решения органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленные на ограничение их права на доступ к информации.

Работа над проектом федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» велась еще с 2002 г. На необходимость его принятия неоднократно указывалось Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, в частности в его Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 г.

В Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации на 2008 г. говорится уже и о необходимости принятия время закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», который будет распространяться на все суды и даст людям возможность получать достоверные сведения о функционировании судебной системы. Кроме того, он впервые и достаточно детально закрепит различные формы их обнародования, в том числе через Интернет.⁶⁴

Основными целями Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» являются обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан Российской Федерации и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Основными принципами реализации права граждан и организаций на доступ к информации о деятельности государственных органов, в том числе судов и органов местного самоуправления являются открытость и доступность информации, достоверность информации, соблюдение прав и интересов третьих лиц при предоставлении информации, свобода поиска, получения, передачи и распространения информации, невмешательство в осуществление правосудия при предоставлении информации о деятельности судов.

Указанные законы устанавливают единый порядок предоставления государственными органами, в том числе судами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности, также ими определены способы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов, в том числе судов и органов местного самоуправления.

Законы об обеспечении доступа детально закрепляют процедуру подачи запроса о получении информации и ответа на него: требования к запросу о получении информации, сроки и порядок рассмотрения запроса, требования к ответу на запрос, основания для отказа в предоставлении информации.

Законы об обеспечении доступа разработаны с учетом положений Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65, предусматривающей повышение информационной открытости органов государственной власти, в том числе судов и органов местного самоуправления посредством применения в их деятельности информационно-коммуникационных технологий с целью эффективного взаимодействия с гражданами и организациями.

Особенность Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» заключается в том, что он впервые законодательно устанавливает доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в электронной форме. В целях реализации права граждан и организаций на информацию в электронной форме государственные органы и органы местного самоуправления подключают свои информационные системы к сети Интернет, открывают для неограниченного доступа свои официальные сайты, выделяют адреса электронной почты для получения запросов и передачи запрашиваемой информации.

Дискуссионным является вопрос безвозмездности доступа. С одной стороны не следует отождествлять общедоступность с безвозмездностью доступа, поскольку накопление и структурирование информационных ресурсов – задача дорогостоящая. В то же время установление платного режима распространения данных является фактором ограничения доступа к соответствующим информационным массивам, поскольку чрезмерно высокий размер платы за распространение информации может быть завуалированной формой ограничения законных прав граждан на доступ к ней.

Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» определяется, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может быть предоставлена бесплатно или за плату. Предполагается, что пользователю (потребителю) предоставляется бесплатно информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: передаваемая в устной форме; размещенная в информационных системах общего пользования; иная информация, определенная законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Плата за услуги по предоставлению информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления на материальном носителе может быть установлена, если объем запрашиваемой информации превышает размер, определенный Правительством Российской Федерации. В целях определения размера платы за услуги по предоставлению информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» относит к ведению Правительства Российской Федерации утверждение методики расчета платы за услуги по предоставлению информации о деятельности государственных органов и примерной методики расчета платы за услуги по предоставлению информации о деятельности органов местного самоуправления. Размер и порядок внесения пользователем (потребителем) информации платы за услуги по предоставлению информации о деятельности федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов будут устанавливаться Правительством Российской Федерации. Плата за услуги по предоставлению информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления включает расходы на копирование и предоставление информации.

Таким образом, на основании анализа нормативных правовых актов, в составе права на доступ к информации можно выделить следующие правомочия, которые могут быть реализованы всеми без исключения субъектами указанного права:

право доступа к документам и иным материалам, информационным ресурсам, информационным системам;

право запрашивать информацию у конкретных субъектов;

право получать информацию от конкретных субъектов;

право фиксировать информацию, в том числе с помощью технических средств;

право на воспроизведение информации;

право на доведение информации до конкретных субъектов посредством ее опубликования, а также направления по сетям передачи данных, передачи через средства массовой информации в режиме регулярных сообщений;

право получать консультационную помощь по вопросам доступа к информации.

В целях создания механизма реализации права на доступ к информации необходимо закрепление указанных правомочий на законодательном уровне.

При этом также следует учитывать, что для некоторых физических лиц законом установлены специальные гарантии по предоставлению информации.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» государство гарантирует инвалиду право на получение необходимой информации, для чего должны быть приняты меры по укреплению материально-технической базы редакций, издательств и предприятий полиграфии, выпускающих специальную литературу для инвалидов, а также редакций, программ, студий, предприятий, учреждений и организаций, осуществляющих выпуск грамзаписей, аудиозаписей и другой звуковой продукции, кино- и видеофильмов и другой видеопродукции для инвалидов (статья 14). В законе также установлено, что выпуск периодической, научной, учебно-методической, справочно-информационной и художественной литературы для инвалидов, в том числе издаваемой на магнитофонных кассетах и рельефно-точечным шрифтом Брайля, осуществляется за счет средств федерального бюджета. Согласно данному Федеральному закону вводится система субтитрирования или сурдоперевода телевизионных программ, кино- и видеофильмов. В соответствии с Федеральным законом «О библиотечном деле» слепые и слабовидящие имеют право на библиотечное обслуживание и получение документов на специальных носителях информации в специальных государственных библиотеках и других общедоступных библиотеках.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 2 июля 1992 года № 3185-I «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» лица, страдающие психическими расстройствами, также обладают всеми правами и свободами граждан, предусмотренными Конституцией Российской Федерации. При этом все лица, страдающие психическими расстройствами, при оказании им психиатрической помощи имеют право на получение информации о своих правах, а также в доступной для них форме и с учетом их психического состояния информации о характере имеющихся у них психических расстройств и применяемых методах лечения (статья 5). Врач обязан предоставить лицу, страдающему психическим расстройством, в доступной для него форме и с учтем его психического состояния информацию о характере психического расстройства, целях, методах, включая альтернативные, и продолжительности рекомендуемого лечения, а также о болевых ощущениях, возможном риске, побочных эффектах и ожидаемых результатах. При этом в литературе отмечается, что выбор доступной формы и учет психического состояния пациента при сообщении ему медицинской информации – вопрос врачебной этики и зависит от искусства врача⁶⁵.

Вопрос о доступной форме также приобретает особую актуальность в связи с ориентацией на предоставление информации посредством применения информационных систем общего пользования и сети Интернет, поскольку далеко не все граждане имеют возможность реализовать свое право на доступ к информации указанным способом.

В научной литературе отмечается, что любая организация (юридическое лицо) имеет право на получение информации по кругу своей деятельности от государственных органов. Эта информация связана с правилами образования организации (регистрационный, разрешительный, лицензионный порядок); с налаживанием своей собственной информационной (производственной) базы; с ведением деловой, служебной информации (учет отчетность, договорные отношения и т п.); с обеспечением контрольной деятельности со стороны государства и предоставлением своей информации государственным органам по установленным правилам; с обеспечением безопасности своей деятельности – производственной и личной⁶⁶.

В настоящее время действует Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях» (далее – Федеральный закон об информации), который регулирует отношения, возникающие при формировании и использовании информационных ресурсов на основе создания, распространения и предоставления потребителю документированной информации, защите информации, прав субъектов, участвующих в информационных процессах.

В соответствии со статьей 8 указанного Федерального закона об информации граждане (физические лица) и организации (юридические лица) (далее – организации) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

Гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы.

Организация имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности.

Согласно пункту 4 указанной статьи не может быть ограничен доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну).

Государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения (пункт 5 статьи 8). Федеральным законом также установлено, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях, а также информация, затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного лица, предоставляется бесплатно.

Следует также отметить, что в статье 17 Федерального закона об информации закреплено, что нарушение требований настоящего Федерального закона в сфере предоставления информации, информационных технологий и защиты информации влечет за собой дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность.

Так, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях⁶⁷ в статье 5.39 предусмотрена ответственность должностных лиц за неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации.

Если указанные деяния причинили вред правам и законным интересам граждан, то в соответствии со статьей 140 Уголовного кодекса Российской Федерации⁶⁸ может наступать уголовная ответственность должностного лица.

Право заинтересованных лиц и граждан на доступ к информации также закреплено Федеральным законом от 13.01.1995 № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»⁶⁹, в соответствии с положениями которого пресс-службы федеральных органов государственной власти ведут аудио- и видеозапись всех официальных мероприятий с участием Президента Российской Федерации, заседаний Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства Российской Федерации и его Президиума.

Важным является вопрос о доступе к информации журналистов средств массовой информации, которые имеют право ознакомиться с записями и снять копии с них, кроме записей закрытых мероприятий.

В Глобальной программе ООН против коррупции отмечается, что журналисты играют большую роль в формировании общественного мнения, что несомненно очень важно при построении информационного общества. Они создают для потенциальных коррупционеров дополнительный риск быть раскрытыми, поднимают уровень нетерпимости граждан к коррупции, мобилизуют общество на противодействие коррупции. В связи с этим в России на сегодняшний день важной остается задача создания условий для беспристрастности средств массовой информации, при которой журналисты могут честно и правдиво освещать факты коррупции и антикоррупционные инициативы. Обеспечение свободы средств массовой информации в получении и распространении информации о коррупции требуется в соответствии с принципом 16 Резолюции Комитета министров Совета Европы, соответствующие положения закреплены в Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности.

К проблемам российского законодательства о доступе к информации нужно отнести и недостаточную определенность правового режима информации ограниченного доступа вообще и имеющейся в распоряжении государственных органов в частности. Одной из ключевых проблем функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации является информационная закрытость органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями.

Виды конфиденциальной информации были установлены Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. № 188 «О перечне сведений конфиденциального характера»⁷⁰, которым конфиденциальная информация определена следующим образом: тайна частной жизни, тайна судопроизводства, служебная тайна, профессиональная тайна, коммерческая тайна, изобретательская тайна.

Сегодня можно признать, что конфиденциальная информация в ранее действовавшем Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» от 20.02.1995 г. № 24-ФЗ⁷¹ была определена неполно и некорректно. Например, такая разновидность профессиональной тайны, как «тайна переписки», согласно статье 23 Конституции Российской Федерации должна относиться к праву каждого человека, а не только специалиста определенной профессии.

Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»⁷² также не решает эти проблемы, поскольку содержит лишь норму о том, что: «Федеральными законами устанавливаются условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение» (часть 4 статьи 9).

При этом два вида сведений, относятся к служебной тайне органов государственной власти: это – собственная тайна органа государственной власти, представляющая собой информацию, выработанную самим органом государственной власти, а также тайна других лиц, содержащая конфиденциальные сведения о гражданах и организациях, собранные органом государственной власти в процессе реализации установленных для него полномочий. Они отвечают за сохранность полученных на законном основании сведений о частной жизни лица, сведений, составляющих коммерческую тайну, профессиональную тайну (врачебную, нотариальную, тайну усыновления) и т.д.

В настоящее время в обществе сформировалось устойчивое мнение о том, что информация должна быть общедоступной, а потребности в доступе к ней постоянно возрастают – это требование времени. Распространение информационных технологий требует создания соответствующих правовых условий, основу которых составляет обеспечение реализации прав граждан и организаций на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации.

Наряду с возрастанием роли информации в жизни общества происходит изменение и переосмысление связанных с ней отношений и понятий, что получает отражение в правовом регулировании и, соответственно, нормотворческой деятельности. Прежде всего, это касается права на доступ к информации.

Соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в области получения информации и пользования ею отнесено к первой составляющей национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере в соответствии с Доктриной информационной безопасности Российской Федерации⁷³.

Следует отметить, что сегодня в Российской Федерации действует более ста нормативных правовых актов различного уровня, касающихся вопросов формирования различных видов общедоступных информационных ресурсов и доступа пользователей к открытой информации. Однако правовое регулирование не покрывает всего сложившегося многообразия отношений, связанных с реализацией права на доступ к информации.

Это приводит к недостаточной эффективности правовых норм, регламентирующих вопросы доступа к открытым информационным ресурсам, отсутствию гарантий обеспечения права на доступ к информации и подтверждает необходимость законодательного закрепления правовой нормы о доступности открытой информации, содержащейся в информационных ресурсах. Разнообразие видов открытой информации делает крайне затруднительной выработку общих критериев, на основании которых информация может быть отнесена к общедоступной.

Решение вопроса о доступности информации представляется целесообразным путем закрепления в нормативных правовых актах, регламентирующих создание и использование различных информационных ресурсов и систем, правовых норм, устанавливающих открытый доступ к конкретным видам информации из состава этих ресурсов, при закреплении общего принципа об открытости информации, не отнесенной в соответствии с законом к категории ограниченного доступа, в соответствующем федеральном законе (о праве на информацию или о праве на доступ к информации). Кроме того, при правовом регулировании отношений, связанных с обеспечением доступа к информации, необходимо акцентировать внимание на содержательном аспекте информации и говорить о доступе к информации как возможности воспринять конкретное содержание.

Так, приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 14.04.2008 № 91 «О мерах по обеспечению эксплуатации официального Интернет-сайта Министерства юстиции Российской Федерации» утверждает:

Регламент информационной поддержки интернет-сайта Министерства юстиции Российской Федерации;

Перечень сведений о деятельности Министерства юстиции Российской Федерации, размещаемых на интернет-сайте Минюста России;

Перечень сведений о деятельности территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации, размещаемых на их официальных интернет-сайтах.

В указанных перечнях значится и такой информационный ресурс как федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Кроме того, порядок предоставления сведений, содержащихся в федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, определяется приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 20.12.2005 № 244.

Предоставление сведений в документальном и электронном виде по письменному запросу заявителя осуществляется территориальными органами Минюста России и НЦПИ.

Порядок предоставления сведений из государственного реестра уставов муниципальных образований регулируется приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 24 августа 2005 г. N 139 «Об утверждении Положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него».

Доступ к информации из федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О доступе к информации о деятельности государственных органов и органов исполнительной власти» и приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 22.12.2008 № 300 «Об утверждении порядка предоставления сведений, содержащихся в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов».

Из регистра предоставляются следующие сведения:

о наличии муниципального нормативного правового акта в регистре;

номер и дата регистрации муниципального нормативного правового акта в регистре;

реквизиты муниципального нормативного правового акта (вид акта и наименование принявшего его органа, дата принятия (подписания) акта, его название и номер);

сведения об изменении (дополнении), отмене (признании утратившим силу) муниципального нормативного правового акта;

текст или фрагмент текста муниципального нормативного правового акта;

источник официального опубликования муниципального нормативного правового акта;

дополнительные сведения (согласно пункту 8 Приказа Минюста России от 19 декабря 2008 г. N 298 «Об организации работы по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов»)

Сведения, содержащиеся в регистре, предоставляются в соответствии с письменным запросом заявителя в документальном виде или электронной форме.

В электронной форме сведения, содержащиеся в федеральном регистре, предоставляются:

через единый сайт государственных услуг в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (портал государственных услуг) или портал федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов;

с использованием электронной почты.

В Российской Федерации также имеется судебная практика по вопросам нарушения прав граждан на доступ к информации. Одним из примеров является Решение Верховного Суда РФ от 30.06.2010, которым признан недействующим п. 8 Порядка предоставления сведений, содержащихся в федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 20 декабря 2005 г. N 244, в части, предусматривающей предоставление дополнительных сведений, содержащихся в федеральном регистре, на основании мотивированного письменного запроса.

Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 20 декабря 2005 г. N 244 утвержден Порядок предоставления сведений, содержащихся в федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - Порядок). В соответствии с пунктом 8 Порядка дополнительные сведения федерального регистра через официальный интернет-сайт Министерства юстиции Российской Федерации предоставляются заявителям на основании мотивированного письменного запроса о предоставлении дополнительных сведений, содержащихся в федеральном регистре, что является ограничением на доступ пользователей к размещенным на сайте Минюста России дополнительным сведениям, что не соответствует требованиям Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и нарушает права граждан на доступ к информации.

В связи с этим особого внимания заслуживает вопрос о значении и роли правовой информации для обеспечения сбалансированных интересов личности, общества и государства, что представляется особенно важным при построении информационного общества в России. Это требование вытекает из основополагающих для информационной сферы международных правовых актов, федерального законодательства и напрямую связано с правовым обеспечением доступа к информации при построении информационного общества в России.