Глава II. Правовое обеспечение ведения регистров нормативных правовых актов

§ 1. Система нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессах ведения федеральных регистров и государственных реестров нормативных правовых актов

В настоящее время в Российской Федерации сформировались необходимые условия для перехода к информационному обществу и, несомненно, одним из таких условий является развитие системы нормативного правового регулирования отношений в информационной сфере. Задача, определяемая Государственной программой Российской Федерации «Информационное общество (2011 – 2020 годы)», перевода в электронный вид государственной учетной деятельности должна быть обеспечена необходимым правовым регулированием. В настоящее время эта деятельность не рассматривается как самостоятельный объект законодательного регулирования. Отсутствует нормативно закрепленный состав требований к процедурам формирования, ведения, обработки и хранения юридически значимой информации. Вместе с тем действующее информационно законодательство (имеется в виду вся система нормативных правовых актов) достаточно полно обеспечивает ведение таких информационно-учетных систем, как регистры и реестры нормативных правовых актов³⁷.

При вертикальном структурировании отрасли законодательства в рассматриваемой области в основе иерархии нормативных правовых актов лежит Конституция Российской Федерации, в качестве следующих уровней можно выделить уровень законов (федеральных конституционных, федеральных законов) и два уровня подзаконных актов – указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, а также правовых актов федеральных органов исполнительной власти..

В числе основных конституционных правовых норм в рассматриваемой области следует отметить то, что закреплено право на информацию, предусмотрена охрана сведений, составляющих государственную тайну. В части 4 статьи 29 Конституции также закреплено право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Статья 71 Конституции России определяет компетенцию Российской Федерации в решении вопросов о федеральной информации и связи, устанавливает федеральную собственность на важнейшие информационные ресурсы и объекты информационной инфраструктуры.

В Конституции закреплена обязанность государства официально опубликовывать законы и иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (часть 3 статьи 15).

Конституцией Российской Федерации³⁸ предусмотрено принятие федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории Российской Федерации и законов, на основе предписаний которых субъекты Российской Федерации осуществляют собственной правовое регулирование (части 1, 2 статьи 76).

Среди основополагающих актов законодательства важное место занимают федеральные законы: от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»³⁹, от 29.12.1994 № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов»⁴⁰, от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи»⁴¹, от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»⁴², от 22.12.2008 № 262 – ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»⁴³, от 09.02.2009 № 8 -ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»⁴⁴ и другие.

Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» является базовым в информационной сфере. В нем содержатся определения основных понятий: информация - сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления; информационные технологии - процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов; информационная система – совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств; информационно-телекоммуникационная сеть – технологическая система, предназначенная для передачи по линиям связи информации, доступ к которой осуществляется с использованием средств вычислительной техники; обладатель информации - лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам; доступ к информации - возможность получения информации и ее использования; конфиденциальность информации - обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к определенной информации, требование не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя; предоставление информации - действия, направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу информации определенному кругу лиц; распространение информации - действия, направленные на получение информации неопределенным кругом лиц или передачу информации неопределенному кругу лиц; электронное сообщение - информация, переданная или полученная пользователем информационно-телекоммуникационной сети; документированная информация - зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель; оператор информационной системы - гражданин или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по эксплуатации информационной системы, в том числе по обработке информации, содержащейся в ее базах данных.

Правовое регулирование отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, в соответствии с указанным Федеральным законом основывается на следующих принципах:

1) свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом;

2) установление ограничений доступа к информации только федеральными законами;

3) открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами;

4) равноправие языков народов Российской Федерации при создании информационных систем и их эксплуатации;

5) обеспечение безопасности Российской Федерации при создании информационных систем, их эксплуатации и защите содержащейся в них информации;

6) достоверность информации и своевременность ее предоставления;

7) неприкосновенность частной жизни, недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия;

8) недопустимость установления нормативными правовыми актами каких-либо преимуществ применения одних информационных технологий перед другими, если только обязательность применения определенных информационных технологий для создания и эксплуатации государственных информационных систем не установлена федеральными законами.

Названные общие принципы правового регулирования информационных процессов обеспечивают достоверность, актуальность, открытость и полноту ведения регистров нормативных правовых актов (подробнее см. гл.I, параграф 2 ).

В рассматриваемой сфере важное значение имеет принятый 06.04.2011 Федеральный закон «Об электронной подписи». Длительность его разработки, сложности согласования положений и острые дискуссии, наличие ряда альтернативных проектов, несомненно, свидетельствуют о его роли в информационной сфере и важности этого вопроса как для специалистов в области криптографии, связи, юристов, так и для всех пользователей. Обеспечение доверия к электронной подписи и ее правовое признание является обязательным элементом заключения договоров в электронной торговле, передачи права собственности и обязательственных прав, а также совершения иных юридически значимых действий посредством электронной связи.

С правовой точки зрения применение электронного аналога подписи для подтверждения юридической силы документов при работе с информацией в электронном виде имеет большое значение, так как электронные технологии активно проникают в деятельность государственных органов, осуществляется обмен юридически значимыми электронными сообщениями в открытых системах.

Важную роль в правовом регулировании деятельности Минюста России по ведению регистров играют подзаконные нормативные правовые акты – указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.

По вопросам правового обеспечения ведения федеральных регистров нормативных правовых актов приняты правовые акты Президента Российской Федерации: от 05.04.1994 № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов»⁴⁵; от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»⁴⁶; от 15.03.2000 № 511 «О классификаторе правовых актов»⁴⁷, от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»⁴⁸, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации от 09.09.2000 г.⁴⁹, Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утв. Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313⁵⁰, от 17.03.2008 № 351 «О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации при использовании информационно-телекоммуникационных сетей международного информационного обмена»⁵¹, от 07.02.2008 Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации⁵² и др.

Среди актов Правительства Российской Федерации следует отметить следующие: от 29.11.2000 г. № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»⁵³, от 01.06.2005 N 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации»⁵⁴, от 10.09.2008 № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов»⁵⁵, от 10.09.2009 № 723 «О порядке ввода в эксплуатацию государственных информационных систем»⁵⁶, от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»⁵⁷.

Распоряжения Правительства Российской Федерации от 27.09.2004 № 1244-р о Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти⁵⁸, от 25.04.2006 № 584-р о перечне регистров, реестров, классификаторов и номенклатур, отнесенных к учетным системам федеральных органов государственной власти⁵⁹, от 06.05.2008 № 632-р об одобрении Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года⁶⁰.

В систему законодательства Российской Федерации в информационной области входят и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, в связи с чем представляется важным остановиться на состоянии законодательства субъектов Российской Федерации, в компетенции которых находятся вопросы ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов.

В настоящее время субъекты Российской Федерации обладают огромными информационными ресурсами, в регионах активно осуществляется информатизация, в деятельности органов государственной власти широко внедряются современные информационные технологии, принято значительное количество нормативных правовых актов, регулирующих эти вопросы.

В период с 2000 по 2007 годы в большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы и иные нормативные правовые акты, в которых урегулированы вопросы ведения регистров, реестров нормативных правовых актов, формирования, использования и защиты информационных ресурсов.

Постановление Главы администрации Краснодарского края от 18.02.2005 № 100 «О взаимодействии с органами местного самоуправления Краснодарского края в сфере обеспечения единства правового пространства» (вместе с «Положением о порядке создания и ведения регистра нормативных правовых актов муниципальных образований Краснодарского края»).

Постановление администрации Воронежской области от 01.12.2005 № 1139 (ред. от 23.01.2007) «Об областном регистре нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Воронежской области» (вместе с «Положением об областном регистре нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Воронежской области»).

Постановление Губернатора Магаданской области от 22.05.2006 № 81-п. «О ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов Магаданской области».

Постановление Губернатора Магаданской области от 10.08.2004 № 164. «О первоочередных мероприятиях по созданию регионального регистра муниципальных нормативных правовых актов».

Постановление Администрации Сахалинской области от 18.05.2005 № 85-па. «Об областном регистре нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований в Сахалинской области» (вместе с «Положением о порядке ведения областного регистра нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований в Сахалинской области и проведения их правовой экспертизы»).

Постановление Администрации Тамбовской области от 31.03.2006 № 322 «Об областном регистре нормативных правовых актов муниципальных образований Тамбовской области» (вместе с «Положением о порядке ведения областного регистра нормативных правовых актов муниципальных образований Тамбовской области»).

Постановление Администрации Томской области от 17.12.2004 № 92а.(ред. от 09.02.2007) «Об областном регистре нормативных правовых актов муниципальных образований Томской области» (вместе с «Положением об областном регистре нормативных правовых актов муниципальных образований Томской области»).

Закон Ярославской области от 27.06.2007 № 40-з «О региональном регистре муниципальных нормативных правовых актов». (принят ГД ЯО 22.06.2007).

Постановление Губернатора Ярославской области от 06.08.2007 № 708 «Об уполномоченном органе и об утверждении порядка формирования и ведения регионального регистра муниципальных нормативных правовых актов».

Постановление Губернатора Еврейской автономной области от 30.06.2006 № 106 «Об утверждении положения о порядке ведения областного регистра нормативных правовых актов муниципальных образований Еврейской автономной области».

Постановление Правительства Чукотского автономного округа от 27.04.2006 № 84. (ред. от 02.08.2006) «Об утверждении положения о порядке создания и ведения регистра нормативных правовых актов муниципальных образований Чукотского автономного округа».

Следует обратить внимание и на такие нормативные правовые акты.

Например, законы Курской области от 11.05.2005 № 36-ЗКО «Об информации, информатизации и защите информации в Курской области», Московской области от 11.02.2001 № 21/2001-ОЗ «О создании органами государственной власти Московской области информационных ресурсов и систем и их использования», Рязанской области от 21.03.2007 № 28-ОЗ «Об информационных системах Рязанской области», Ярославской области от 27.06.2007 № 40-З «О региональном регистре муниципальных нормативных правовых актов», города Москвы от 31.03.2004 № 20 «О гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы», Санкт-Петербурга от 30.12.2005 № 763-115 «Об информационных ресурсах Санкт-Петербурга и информационном обеспечении органов государственной власти Санкт-Петербурга», Республики Карелия от 26.03.2007 № 1066-ЗРК «О государственных электронных информационных ресурсах Республики Карелия» и другие.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации направлены также на реализацию федеральных законов «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»⁶¹ и «О персональных данных»⁶² в части обеспечения конфиденциальности информации ограниченного доступа, включая персональные данные.

Целью принятия таких актов является создание условий для эффективной работы органов государственной власти и местного самоуправления на основе внедрения и широкого использования современных информационных и телекоммуникационных технологий, учета, создания и интеграции информационных ресурсов и обеспечения доступа к ним; перевод в электронный вид государственной учетной деятельности, формирование в органах власти единого информационного пространства (информационных ресурсов, организационных структур и средств информационного взаимодействия), его интеграция в единое информационное пространство Российской Федерации с предоставлением доступа к информации.

Необходимым условием эффективной реализации государственной информационной политики в целом является информатизация структур государственного управления, осуществляемая как организационно-технологический процесс, включающий на федеральном и региональном уровнях: функциональную структуризацию системы органов власти, формирование упорядоченной инфраструктуры депозитариев государственных информационных ресурсов, внедрение современных информационных технологий и высокоскоростных телекоммуникационных сетей связи в систему государственного управления.

Особое место в системе правового обеспечения ведения федеральных регистров нормативных правовых актов занимают приказы Министерства юстиции Российской Федерации: от 21.01.2000 г. № 10 «Об утверждении Концепции информатизации Министерства юстиции Российской Федерации», от 12.01.2004 № 5 «Об утверждении и введении в действие разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», от 26.08.2005 № 147 «Об организации работы по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований», от 14.02.2008 № 31 «Об утверждении Положения об организации работы по ведению государственных реестров муниципальных образований и муниципальных образований Российской Федерации в электронном виде», от 20.12.2005 № 244 «Об утверждении Порядка предоставления сведений, содержащихся в федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», от 14.04.2008 № 91 «О мерах по обеспечению эксплуатации официального Интернет-сайта Министерства юстиции Российской Федерации», от 21.05.2009 № 147 «Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации», от 19.12.2008 № 298 «Об организации работы по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» вместе с Методикой ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, от 22.12.2008 № 300 «Об утверждении порядка предоставления сведений, содержащихся в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов», от 03.07.2009 № 203 «Об утверждении форм свидетельств о государственной регистрации устава муниципального образования».