Тема 1.6. Государственное регулирование в сфере охраны труда

1.6.1. Правовые основы государственного управления охраной труда

Напомним, что государство является формой политической организации общества и осуществляет свои общественные функции через систему регулирования, под которой обычно понимают систему принятых обществом норм и правил и особую структуру из различных учреждений, осуществляющих властные функции управления, надзора и контроля. Кроме того, функционирование демократического государства немыслимо без так называемых институтов гражданского общества, к которым в первую очередь относят общественные организации и партии, органы самоуправления, саморегулирующиеся организации и средства массовой информации.

Государственное регулирование – это воздействие государства через деятельность законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти на деятельность физических и юридических лиц и тем самым – на экономические и социальные процессы. Государственное регулирование осуществляется в целях соблюдения интересов всего общества, призвано обеспечить принятие и соблюдение законов, направить действия хозяйствующих субъектов права на благо всего общества и тем самым придать жизни общества цивилизованный характер.

Государственное регулирование использует различные формы и методы воздействия на производственную, социальную и духовную жизнедеятельность людей, проживающих на территории данного государства. Основными формами воздействия являются административно-командные и экономические (рыночные) рычаги.

Важнейшими функциями государственного регулирования являются: правоустанавливающее нормотворчество; контроль и надзор за правоприменительной практикой; осуществление других функций государства (модно называемых сегодня «оказанием услуг организациям и гражданам»). Все эти функции традиционно переплетаются друг с другом из-за сложности социальной жизни и сложились еще в командно-административной системе управления.

Административная реформа 2004 года нацелена на разделение этих трех основных видов функций между тремя разными структурами исполнительной власти: министерствами, службами, агентствами. Разделение этих функций должно улучшить систему управления и способствовать передаче выполнения ряда услуг в негосударственный сектор экономики.

1.6.2. Структура органов государственного управления охраной труда

Территориальная и национальная специфика Российской Федерации привели к существованию в нашей стране нескольких основных уровней управления, в том числе и охраной труда: федерального (общегосударственного), регионального (субъекта федерации), муниципального (местного), частного (корпоративного).

Непосредственная работа по охране труда (т.е. предотвращение производственного травматизма и профессиональных заболеваний) ведется на рабочих местах работников. Эту работу осуществляет через своих должностных лиц и систему корпоративного управления охраной труда работодатель, который отвечает перед обществом (в лице государства и в лице пострадавших работников) за ее результативность. Поскольку практически все рабочие места принадлежат тому или иному работодателю, то все вышестоящие уровни управления не могут непосредственно (минуя работодателя) управлять предотвращением производственного травматизма (несчастных случаев на производстве) и профессиональных заболеваний. Поэтому задачей специалистов федерального, регионального и муниципального уровней управления становится «регулирование» деятельности работодателя по управлению охраной труда в соответствии с законодательством и государственными нормативными (правовыми и техническими) требованиями.

Государственное управление в сфере охраны труда формально содержит два уровня (федеральный и региональный) и исходит из того, что только сильная и последовательная государственная власть может обеспечить на необъятных российских просторах в сложных условиях рыночной экономики эффективную защиту жизни, здоровья и работоспособности граждан, их конституционных прав и имущественных отношений. Поэтому государственность должна быть наряду с гражданственностью, одной из краеугольных, фундаментальных ценностей каждого члена российского общества.

Государственное управление охраной труда осуществляется Правительством Российской Федерации непосредственно или по его поручению федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, и другими федеральными органами исполнительной власти.

Распределение полномочий федеральных органов исполнительной власти в области охраны труда осуществляется Правительством РФ.

Важнейшими задачами и функциональными обязанностями федерального уровня управления, по своей сути, являются: (1) создание правовой базы деятельности всех органов власти и субъектов права в сфере охраны труда и (2) долгосрочное (экономическое) и оперативное (административное) управление всей этой деятельностью. С этой точки зрения федеральный уровень отличается от всех других не только местом в пирамиде управления, но и ТИПОМ УПРАВЛЕНИЯ. По нашему мнению, данный тип характеризуется всеобщностью, реальной властностью и (относительной) независимостью принимаемых управленческих решений.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие отраслевое управление, образуют в своем составе специальные подразделения – отделы охраны труда, которые осуществляют отраслевое управление охраной труда. Хотя формально оно и осуществляется на «федеральном уровне» власти, но фактически (по типу управления) немногим отличается от других «нефедеральных» типов управления, приближаясь по сути к корпоративному (ведомственному) типу управления.

Государственное управление охраной труда на территориях субъектов Российской Федерации осуществляется совместно федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий. Важнейшими задачами и функциональными обязанностями регионального уровня управления являются: (1) адаптация правовой базы управления охраной труда применительно к специфике региона; (2) координация деятельности всех территориальных подразделений федеральных органов управления и региональных административных структур в сфере управления охраной труда и безопасностью производственной деятельностью; (3) организация «инфраструктуры» рынка услуг для целей корпоративного управления охраной труда: научно-внедренческой и образовательно-информационной; (4) оперативное (административное) управление всей этой деятельностью.

Государственное управление охраной труда может осуществляться органами местного самоуправления (муниципальный уровень) при передаче им соответствующих полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны труда в пределах их полномочий.

Недостаточно широкая правовая база и слабость экономических возможностей органов местного самоуправления приводит, к сожалению, к их нередкому фактическому самоустранению от реального процесса управления охраной труда. И только там, где размеры территории и экономического потенциала значительны, органы местного самоуправления могут и в большинстве своем делают управление охраной труда на муниципальном уровне реальным. По нашему мнению, будущее развитие муниципального уровня управления охраной труда связано с возможностями регулирования корпоративного управления охраной труда при регистрации и лицензировании деятельности субъектов права.

При этом необходимо помнить, что объектом управления всех вышеперечисленных органов власти является деятельность работодателя по обеспечению требований охраны труда его работников, а не условия труда, как это иногда ошибочно думают.

Эпоха, когда прямое административное указание, распоряжение, приказ могли вызвать мгновенную реакцию выполнения, ушла в прошлое вместе с тотально-единой административно-командной системой советского общества. В условиях экономической и юридической самостоятельности работодателя к нему нужен иной подход. Такой подход состоит в регулировании условий его предпринимательской деятельности, условий получения им дохода и прибыли.

Заметим, что независимость деятельности работодателя (и его собственника) не означает «свободы от общества», не означает торжества анархизма индивидуализма, а означает соблюдение свободы в обществе и не только своей, но и других членов общества. Мировая опыт показывает, что в вопросах безусловного соблюдения безопасности труда и производства, деятельность работодателя должна быть поставлена в определенные рамки ограничения возможности нанесения вреда.

Для этого (первое разумное ограничение в рамках рыночной экономики) любая деятельность (особенно опасная или потенциально способная нанести вред другим лицам, природе, обществу) должна быть разрешена обществом в лице государства или как сейчас модно говорить – лицензирована (от слова лицензия – разрешение). Дело в том, что всеобщее формальное право любого субъекта права (юридического или физического лица) заниматься любой не запрещенной деятельностью сталкивается с таким же всеобщим правом других лиц на обеспечение их безопасности, под которой может иметься в виду и покупка ими качественных товаров и услуг. Наличие лицензии (разрешения) свидетельствует о профессиональном характере осуществления хозяйствующим субъектом своей деятельности, о ее «безопасности» для окружающих. Но этого для потребителя товаров или услуг недостаточно, ибо зачастую он не имеет дело непосредственно с производителем.

Для этого (второе разумное ограничение в рамках рыночной экономики) все товары должны быть сертифицированы, а организации, оказывающие услуги (например, медицинские, образовательные, консалтинговые, охранные и т.п.) непосредственно их потребителю – аккредитованы.

И, наконец, (третье разумное ограничение в рамках рыночной экономики и буржуазных свобод) все специалисты должны быть компетентны, аттестованы, иметь право профессиональной деятельности в той или иной сфере.

Соблюдение этих трех ограничений позволяет буржуазному обществу поддерживать «культуру производства» и получать качественные товары и услуги, т.е. то, чего так не хватает сегодня нашей стране.

Вот почему подтверждением соответствия проводимых работодателем работ по охране труда установленным государственным нормативным требованиям охраны труда является сертификация этих работ.