§ 2. Цели и принципы ведения федеральных регистров нормативных правовых актов.

Информационно-правовая деятельность как вид деятельности юристов, государственных служащих других профессий с непосредственным применением компьютерных систем требует знаний о закономерностях, принципах и тенденциях построения автоматизированных информационных систем, создания государственных информационных ресурсов в целях информационного обеспечения интересов граждан, общества, государства. Направления развития системы правовой информатизации Министерства юстиции Российской Федерации имеют общие цели для законотворческих, правоохранительных и правоприменительных органов. Это обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов и должностных лиц, повышение уровня правовой информированности общества путем всестороннего обеспечения органов, должностных лиц и граждан полной и достоверной информацией о действующих в России законодательных и иных правовых актов, в том числе муниципальных в условиях автоматизации информационных процессов.

Ведение регистров нормативных правовых актов осуществляется в целях:

систематизации и учета нормативных правовых актов;

обеспечения конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах;

обеспечение соответствия муниципальных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов федерации Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации, а также уставу соответствующего муниципального образования (иных, кроме устава муниципальных нормативных правовых актов).

Принципами ведения регистров нормативных правовых актов являются достоверность, актуальность, открытость и полнота информации, содержащейся в регистрах нормативных правовых актов, а также унифицированные форматы сбора, обработки, хранения, передачи информации и единая система классификации и кодирования.

Единство принципов ведения федерального регистра определяется тем, что реестры, регистры представляют собой федеральный информационный ресурс. Определение «федеральный» указывает на то, что на всей территории Российской Федерации должны использоваться единые методы и способы ведения регистров, реестров, должны предъявляться единые требования к оформлению записей в них и к документам, которые заносятся в федеральный регистр. Поэтому федеральный регистр нормативных правовых актов, являясь федеральным информационным ресурсом, находится во взаимодействии с другими информационными системами.

В связи с построением информационного общества и внедрением современных информационных технологий во все сферы жизни особую актуальность в настоящее время приобретают вопросы реализации права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, информационного обеспечения государственной политики Российской Федерации, направленной на повышение эффективности законодательства.

Необходимость создания механизма обеспечения единства правового пространства России, который позволил бы оптимизировать взаимодействие системы федерального законодательства и региональных законодательных систем на основе положений Конституции Российской Федерации, очевидна.

Правовое пространство - это вся совокупность юридических норм, действующих в пределах России. Они должны быть согласованы между собой и соподчиняться в зависимости от юридической силы. Механизм обеспечения единства правового пространства России - это система органов государственной власти, в которую входит и Минюст России, гарантирующих реализацию принципов верховенства закона и государственной целостности Российской Федерации с помощью определенных форм и методов. Среди последних важнейшее место занимает создание и ведение федеральных регистров нормативных правовых актов. Это одна из форм осуществления государственной власти, заключающаяся в контроле со стороны компетентных органов за соответствием юридических норм нормам актов более высокой юридической силы, а также общепризнанным принципам и нормам международного права.

Необходимо также подчеркнуть, что деятельность по обеспечению единства правового пространства неразрывно связана с реализацией конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах Российской Федерации.

Решение комплексной задачи обеспечения единства правового пространства Российской Федерации, конституционного права граждан на информацию, совершенствования законодательства, его систематизации и кодификации требует введения государственного учета всех нормативных правовых актов Российской Федерации - создания единого банка данных этих актов.

В настоящее время в Российской Федерации существуют объективные предпосылки для решения этой задачи путем принятия федерального закона о едином банке данных нормативных правовых актов Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10.08.2000 г. № 1486 и постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.2000 г. № 904 Минюстом России ведется федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также на основании постановления Правительства Российской Федерации от 13.08.97 № 1009 – государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Министерство юстиции Российской Федерации является уполномоченным федеральным органов исполнительной власти по ведению государственных реестров уставов муниципальных образований и муниципальных образований, а также федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов на основании Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», постановления Правительства Российской Федерации от 01.06.2005 N 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации от 10.09.2008 № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов».

Система учета правовых актов предполагает создание единого федерального регистра нормативных правовых актов Российской Федерации направленного на:

обеспечение единства правового пространства Российской Федерации;

создание единого эталонного банка данных нормативных правовых актов Российской Федерации, поддержания их в актуальном (контрольном) состоянии – единой системы законодательства Российской Федерации (Свода законов Российской Федерации);

обеспечение доступа к правовой информации граждан, государственных органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций;

осуществление межгосударственного обмена правовой информацией.

Включению в единый федеральный регистр нормативных правовых актов Российской Федерации (единый регистр) подлежат:

международные договоры (соглашения, конвенции), участником которых является Российская Федерация;

Конституция Российской Федерации;

федеральные конституционные законы;

федеральные законы;

нормативные правовые акты Президента Российской Федерации;

нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации;

постановления Конституционного Суда Российской Федерации;

постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации;

постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

нормативные правовые акты органов местного самоуправления;

иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации (Госбанка России, Пенсионного фонда России, Фонда социального страхования, Росатома др.).

В законодательном плане должны быть решены вопросы о правовых последствиях включения в единый регистр нормативных правовых актов, принципах и правилах формирования единого регистра, об актах Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации, мероприятиях по систематизации и кодификации законодательства, его классификации и др.

Цели систематизации законодательства предполагают упорядочение действующих законов, всех нормативных актов, приведение юридических норм в упорядоченную, согласованную систему.⁵ Система законодательства представляет собой стройную систему нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения, связанные с той или иной сферой и обладающей качествами полноты, доступности и удобства пользования нормативными правовыми актами; устранение устаревших и неэффективных норм права; разрешение юридических коллизий; ликвидация «пробелов» и обновление законодательства.

В юридической науке и практике принято выделять такие виды систематизации законодательства, как учет нормативных правовых актов, инкорпорацию, консолидацию и кодификацию.

Еще несколько лет назад представлялось, что консолидация нормативных правовых актов, как деятельность, направленная на сведение множества нормативных актов в один укрупненный, позволит решить задачу систематизации законодательства. Новый укрупненный акт полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты, поскольку заново принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные официальные реквизиты.⁶ Однако недостаток консолидации в том, что содержание правового регулирования общественных отношений не меняется, все нормативные установления ранее принятых актов объединяются в новом акте без изменений. Это представляется неприемлемым для информационно-телекоммуникационной сферы, в которой динамика правоотношений, нуждающихся в правовом регулировании, несравнима ни с какой другой. В связи с этим требования сегодняшнего дня при построении информационного общества и активное нормотворчество позволяют назвать в качестве наиболее эффективной формы систематизации законодательства кодификацию, направленную на систематизацию и коренную переработку действующего законодательства.

Регистры нормативных правовых актов при систематизации законодательства позволяют выделить основные направления совершенствования законодательства и повышения его эффективности:

устранение его внутренних противоречий, а также противоречий норм системы муниципальных нормативных актов и субъектов Российской Федерации, а также федерального законодательства общепризнанным нормам международного права и международным договорам Российской Федерации (презумпция соответствия);

законодательное разграничение полномочий в области применения информационных технологий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации;

закрепление правовых гарантий презумпции открытости информации, затрагивающей права и интересы каждого в целях реализации конституционных прав и ограничений на получение информации в интересах защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов физических лиц, прав и законных интересов юридических лиц, основ конституционного строя, обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства;

правовое урегулирование применения электронного документооборота на основе совершенствования общих требований к документообороту, включая создание и использование средств его обеспечения.

Государственный учет и систематизация законодательства необходимы для создания систем навигации на основе мониторинга нормативных правовых актов, а также обеспечения решения задач по предоставлению государственных информационных услуг и по организации межведомственного взаимодействия органов государственной власти и создания единого федерального регистра.

Целями организации системы правового мониторинга является: систематическое получение информации о состоянии действующего законодательства и его систематизация; упорядочение законотворческой деятельности; определение эффективности правового регулирования, причин и пробелов в правоприменительной практике на основе изучения правоприменительной практики; выявление соответствия законодательства планируемому результату правового регулирования и выработке мер по его совершенствованию.

Создание единых государственных регистров, реестров нормативных правовых актов с оперативным обновлением содержащихся в них данных требует использования единых методологических, организационных и программно-технических подходов с привлечением юридически формализованных способов формирования баз данных.