28. Формы и методы государственного управления.

Форма государственного управления - это оформленное поведение властного субъекта административного права, осуществленное им в рамках его компетенции в целях реализации функций государственного управления. Формы управления, установленные законодательно и выработанные многолетним опытом осуществления управленческих функций, а также новаторские управленческие формы, связанные с техническим прогрессом и эволюцией человеческой цивилизации в целом, представляют собой набор инструментов в руках должностных лиц управляющих субъектов. Их административное усмотрение заключается в выборе существующих форм государственного управления для выполнения возложенных на них и представляемые ими органы задач. Формализация (внешняя оформленность) управленческой деятельности в некоторой степени гарантирует открытость и добросовестность государственного управления. Наличие материализованного свидетельства управленческого решения, как правило, оберегает именно права и свободы граждан и их объединений, обеспечивает возможность эффективной защиты таких прав. Следует иметь в виду, что формы государственного управления - это всегда документы (письменные действия). Деятельность органов государственного управления может проявляться как форме словесных действий (письменных и устных), так и форме конклюдентных действий (простановка дорожных знаков, запрещающих табличек и т.п.). Государственное управление осуществляется в разнообразных формах. Формы государственного управления бывают правовыми и неправовыми. Государственное управление как деятельность по проведению государственной политики, осуществляемая различными методами может проявляться в самых разнообразных формах, начиная от таких важных, как издание индивидуальных правовых актов управления, и заканчивая такими обыденными, как проведение организационного совещания. Все эти формы в той или иной степени реализуют государственное управление, однако, далеко не все из них имеют правовое значение, а, следовательно, не все из них интересуют административное право в качестве объекта для исследования. Правовая форма государственного управления - это юридически оформленное деяние органа исполнительной власти (иного властного субъекта), его представителя (должностного лица), осуществленное в рамках компетенции и влекущее юридические последствия, т.е. обладающее свойствами юридического факта. Правовая форма государственного управления характеризуется набором признаков, среди которых: установление в нормативно-правовом акте, что подразумевает наличие нормативно-правового регулирования содержания, процедуры осуществления, основных юридических последствий применения данной формы; государственно-властная природа, т.е. осуществление посредством применения такой формы государственного управления властных полномочий в отношении объектов государственного управления; подзаконность полномочий органов управления и их должностных лиц, что означает соответствие формы государственного управления нормативно установленной компетенции применяющего ее органа; исполнительно-распорядительное действие в качестве содержания формы, т.е. форма должна оформлять собой действие, совершаемое в интересах осуществления государственного управления, т.е. исполнительное и (или) распорядительное действие. Неправовая форма государственного управления - это деятельность, совершаемая любым из властных субъектов административного права, хотя и в рамках действующего законодательстве, однако, без какого-либо юридического оформления, чаще всего в рамках повседневной деятельности, носящая внутриорганизационный, вспомогательный характер по отношению к внешней исполнительно-распорядительной деятельности органа государственного управления. К таким формам относятся прежде всего организационные действия, т.е. действия связанные с внутренней организацией процесса государственного управления. Государственное управление основано на использовании в основном правовых форм, поскольку именно они обеспечивают соблюдение принципа законности и возможность контроля за деятельностью органов государственного управления. Понятие метода государственного управления в теории государственного управления призвано продемонстрировать, с помощью каких основных приемов осуществляется государственное управление. Метод государственного управления - это правовое средство, которое используется для достижения целей, решения задач и осуществления функций государственной управленческой деятельности. Переход к рыночным отношениям чрезвычайно обострил проблему соотношения различных методов в государственном управлении. Выделяются следующие характерные особенности методов государственного управления: применяются органами исполнительной власти и связаны с существованием соответствующей ветви государственной власти; целью использования метода государственного управления является обеспечение государственного управления, управленческой деятельности субъектов государственного управления; использование методов осуществляется в процессе управленческой деятельности соответствующих субъектов; методы государственного управления отражают характер связи, взаимоотношений, возникающих между субъектом и объектом государственного управления, а также характер применяемых в отношении объекта управления правомочий властного субъекта административного права; методы государственного управления являются средством осуществления субъектами государственного управления их компетенции; методы государственного управления в каждом конкретном случае подбираются в зависимости от специфики объекта управления, ситуации и других подобного рода существенных обстоятельств; методы управления имеют организующее предназначение, упорядочивая происходящие в системе управления процессы; применение методов государственного управления часто зависит от субъективных факторов, в том числе политического характера; методам государственного управления присущ динамизм; порядок применения методов управления устанавливается законодательством; методы государственного управления неразрывно связаны с формами государственного управления, поскольку зачастую сама форма определяет применяемый метод управления, и наоборот: необходимость применения определенного метода диктует необходимость использования конкретной формы. Все разновидности и группы методов, выделяемые различными специалистами на основании разнообразных критериев, базируются на двух ключевых методах государственного управления: методе убеждения и методе принуждения. Метод убеждения воплощает в себе такие приемы как стимулирование, воспитание, разъяснение, поощрение и т.п., в то время как принуждение - это совокупность приемов и способов, опирающихся на возможность навязывания определенного образа действий управляемому объекту. Убеждение представляет собой такой способ воздействия, когда управляемый объект совершает социально требуемые действия в результате принятия самостоятельного решения, вызванного определенными соображения морального или материального порядка, не связанными с опасениями применения юридических санкций. Таким образом, основа данного метода - создание предпосылок для возникновения у управляемых ощущения (сознания) необходимости проведения тех или иных мероприятий, правильности и целесообразности совершения определенных действий. Принуждение же, напротив, базируется именно на санкционировании, на возможности применения негативных последствий, привлечения к юридической ответственности. Проявления указанных методов государственного управления многогранны. Принуждение вообще - это центральный метод государственного управления, сообщающий, кстати, свойство императивности методу правового регулирования административного права. На принуждении основано построение и функционирование всего государственного организма. Опыт использования методов государственного управления свидетельствует, что принуждение должно носить вспомогательный, вторичный характер. Без него право перестало бы быть правом, однако, очевидно, что добиться социально положительных результатов методом принуждения очень трудно, особенно когда это касается экономических, культурных, социальных интересов и потребностей личности.