1.8. Государственное регулирование нефтяного сектора

1.8.1. Мировая практика взаимоотношений государства с нефтебизнесом

Еще относительно недавно правительства многих стран контролировали нефтегазовую отрасль, предоставляя субсидии или другие финансовые льготы, а также с помощью регулирования цен, барьеров в торговле нефтью и т.п. С середины 80-х годов значительно снизилось прямое вмешательство государства в регулирование нефтяной отрасли: отменен контроль за ценами на нефть в странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), устранены торговые барьеры при экспорте и импорте нефти. Но все же остается ряд направлений, где регулирующая роль государства будет возрастать. Важным элементом государственного регулирования отраслей топливно-энергетического комплекса, в т.ч. нефтяной отрасли является государственный протекционизм, который выражается в таких направлениях, как [62]:

• контроль освоения национальных энергоресурсов с целью их охраны и рационального использования. При этом может применяться система лицензирования, предусматриваются льготы для национальных компаний в предоставлении лицензий на освоение нефтяных ресурсов, проводится отбор иностранных инвесторов, вкладывающих средства в производство нефтегазового оборудования в принимающей стране, либо участвующих в более широких программах ее экономического развития;

• защита своих интересов методами прямого регулирования объемов производства, охраны недр, поддержания желательного уровня цен;

• стимулирование собственных производителей энергетических машин и оборудования, защита (временная) от иностранных конкурентов;

• использование гибкого налогового законодательства, обеспечивающего оптимальный режим деятельности нефтяной отрасли, причем коррективы в систему налогообложения вносятся при ухудшении условий по возврату капитала и прибыли.

Следует отметить, что государство оптимизирует использование природных ресурсов на более длительную перспективу, чем частные компании, применяет более низкую ставку дисконта при оценке будущих доходов от эксплуатации нефтяных ресурсов, выбирает более низкие темпы их освоения по сравнению с частными компаниями.

В зависимости от национальных, экономических, геополитических соображений политика отдельных стран в недропользовании бывает различной. Можно принять следующую классификацию стран по принципу выбора политики использования недр [62]:

• развитые страны, предоставляющие «право выбора», приветствующие иностранные инвестиции в нефтегазовые отрасли и не делающие заметных различий между отечественными и иностранными компаниями (Великобритания, США, Канада, Австралия, Аргентина, Чили);

• развитые страны с заметным уровнем государственного регулирования (Франция, Германия, Норвегия, Япония, Италия). Условия лицензирования в этих странах более жесткие, чем в странах первой группы;

• богатые страны ОПЕК (Саудовская Аравия, ОАЭ, Кувейт, Ливия, Катар, в меньшей степени Иран, а также Оман). Эти страны имеют мощные государственные нефтяные компании, которые выступают в роли собственника углеводородных ресурсов. Ни одна международная нефтяная компания не имеет права собственности на вновь открытых месторождениях, им предоставляется возможность быть подрядчиком;

88

• менее богатые страны ОПЕК (Алжир, Венесуэла, Нигерия, Индонезия); в них условия предоставления прав на недропользование менее жесткие;

• азиатские «тигры» (Китай, Япония, Южная Корея, Малайзия и др.); эти страны за исключением Южной Кореи имеют крупные государственные нефтяные компании, частично приватизированные.

Во взаимоотношениях государства и частного бизнеса в области освоения природных ресурсов принята следующая практика. Принимающая страна выдает соответствующую контрактную форму соглашений с инвестором. Наиболее распространенными формами являются лицензии, как форма административного права, а также концессии и соглашения о разделе продукции (СРП) как форма гражданского права. При режиме лицензии и концессий принимающая страна получает доходы в денежной форме через налоги, взимаемые в национальной валюте. При режиме СРП она может получать доходы в форме продукции (нефти), что позволяет минимизировать валютные риски. Это представляет определенные преимущества в случае, если валюта принимающей страны не является свободно конвертируемой. По этой причине развивающиеся страны, а также страны с переходной экономикой предпочитают СРП, тогда как концессии и лицензии наиболее распространены в государствах с развитой экономико-правовой системой.

Государство распределяет лицензии на конкурсной и аукционной основе. К преимуществам аукционной формы предоставления прав на пользование недрами относятся: немедленное поступление средств в госбюджет, поощрение к дальнейшему развитию компаний-недропользователей. Но аукционная форма может привести к отсрочке ввода в эксплуатацию менее привлекательных объектов. Как правило, в аукционах не участвуют предприятия малого нефтяного бизнеса, имеющие ограниченные финансовые ресурсы. При аукционной форме снижаются возможности государства по контролю нефтяных предприятий, победивших на аукционе.

К преимуществам конкурсной формы предоставления прав на пользование недрами относится обеспечение контроля государства за использованием недр. Конкурс могут выиграть и малые компании. В то же время конкурсная форма имеет много субъективного, т.к. предпочтение будут высказывать чиновники.

С компанией, выигравшей конкурс, заключается лицензионное соглашение, которое регулирует права и обязанности лицензиата. Компания, владеющая лицензией, в ходе хозяйственной деятельности выплачивает все налоговые сборы в соответствии с действующим налоговым законодательством в отношении всех корпораций вне зависимости от рода деятельности. Кроме того, как правило, нефтяная компания облагается специализированным налогом на прибыль, сбором за лицензию, вносит плату за использование территории, роялти, оплачивает экологические сборы. Право собственности на разрабатываемые месторождения принадлежит государству, за лицензиатом остается право собственности на добываемые углеводороды.

Главное отличие договорного подхода от административного метода предоставления прав (лицензий) на недропользование, состоит в том, что между компанией-подрядчиком и государством заключается договор, и их взаимоотношения переходят в гражданско- правовую плоскость.

К основным формам договорного подхода можно отнести договор концессии, соглашение о разделе продукции (СРП) и сервисное соглашение. Договор концессии предоставляет инвестору исключительное право заниматься добычей углеводородов на платной основе. Таким образом, концессию можно рассматривать как долгосрочную аренду инвестором у государства участков недр. Добываемые ископаемые становятся собственностью инвестора. Как правило, концессионные соглашения касаются больших территорий, имеют длительный (иногда до 60-75 лет) срок действия. У концессионеров обычно отсутствует обязанность по возврату участков государству до истечения срока действия концессии, на которых не обнаружены полезные ископаемые. Принимающая сторона (государство) напрямую не связана с управлением деятельностью компании-

концессионера.

Главное отличие СРП от договора концессии состоит в том, что только часть добытого сырья становится собственностью компании-инвестора. Остальная часть направляется принимающей стороне в счет оплаты за пользование природными ресурсами. Весь риск поисково-разведочных работ несет компания-инвестор, так как эти затраты окупятся только в случае обнаружения коммерчески рентабельных запасов. Участки, на которых не обнаружены коммерчески рентабельные запасы, возвращаются государству.

Как правило, компания-инвестор освобождается от уплаты большинства налогов по соответствующему законодательству на весь срок действия СРП, так как предполагается, что большинство причитающихся принимающей стороне платежей входят в ее долю извлеченных углеводородов. Как правило, принимающая сторона участвует в управлении деятельностью по СРП через создание государственной нефтяной компанией совместного предприятия с компанией-инвестором.

Основная черта сервисного соглашения - добытые углеводороды не являются собственностью компании-инвестора. Компания-инвестор проводит за свой счет поисково- разведочные работы, затем организует добычу природных ресурсов. Принимающая сторона компенсирует его расходы, выплачивает премию с барреля добытой нефти, предоставляет вознаграждение за открытие новых запасов. Кроме того, инвестору выплачивается фиксированная норма прибыли.

В зависимости от модели взаимоотношений с нефтяными компаниями, государство использует соответствующий набор фискальных инструментов. От характеристик и особенностей этих инструментов в значительной степени зависит инвестиционная привлекательность и государственная выгода нефтяных проектов.

Основными фискальными инструментами, используемыми в нефтяном бизнесе, являются:

• бонусы;

• плата за используемую территорию (ренталс);

• плата за добычу (роялти);

• налоги на прибыль и налоги на дивиденды;

• в необходимых случаях - дополнительный налог на нефтяные доходы или эквивалентные платежи;

• другие налоги, связанные с нефтяными операциями (такие как налог на предоставляемые услуги и т.д.).

Налоговая структура в концессиях и лицензиях соответственно может включать роялти, налог на прибыль и специальный нефтяной налог. В соглашениях о разделе продукции налоговые элементы могут включать роялти, долю прибыльной нефти и налог на прибыль. Эти три основных элемента обычно достаточны для налоговых целей государства. Увеличение числа налоговых элементов приводит к ненужной усложненности и не дает дополнительных выгод. Если выбирается СРП, то добавление специальных нефтяных налогов не оправдано.

Для гибкой системы доля государства от нефтяного дохода меняется в зависимости от фактической рентабельности проекта.

Раздел нефтяной ренты между государством и нефтяными компаниями зависит от:

• системы налогообложения для режима концессий (роялти, налога на прибыль, налогов на дополнительные доходы и других налогов);

• собственности на часть добычи и налоговых поступлений в рамках СРП;

• доходов, связанных с участием государства или других доходов, получаемых за счет т.н. «псевдоналогов» (таких как налоги на импорт или экспорт, от обязательства компании поставлять продукцию на внутренний рынок по ценам ниже мировых).

Для обеспечения гибкости при режиме концессии в отношении раздела ренты между государством и компаниями возможно использование прогрессивной ставки роялти, надбавок к инвестициям в виде инвестиционного кредита или дополнительной суммы

9

0амортизации, прогрессивной ставки налогообложения в зависимости от уровня рентабельности, введение дополнительного нефтяного налога и т.п.

Для СРП достаточно легко изменить контрактные условия, принимая прогрессивную шкалу раздела «прибыльной нефти», поскольку шкала устанавливается на основе переговоров, а не фиксируется законодательно.

Механизм изъятия рентных доходов представляет собой совокупность способов и правил организации рентных отношений, с помощью которых обеспечивается распределение рентных доходов и осуществляется пополнение централизованного фонда государства для выполнения его функций. Для изъятия природной ренты в международной практике используется целый набор инструментов, таких как роялти, ренталз, бонусы, специальные нефтяные налоги, налоги на прибыль корпораций, налоги на сверхдоходы, а также ряд льгот и неналоговых инструментов, которые играют существенную роль в формировании системы изъятия рентных доходов. Выбор комбинации инструментов из представленного набора зависит от многих факторов [63].