15.1. Статья 2 Протокола n 4 к Конвенции о защите

прав человека и основных свобод. Свобода передвижения

В силу ст. 2 Протокола N 4 "1. Каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора местожительства. 2. Каждый свободен покидать любую страну, включая свою собственную. 3. Пользование этими правами не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц. 4. Права, признанные в пункте 1, могут также, в определенных районах, подлежать ограничениям, вводимым в соответствии с законом и обоснованным общественными интересами в демократическом обществе".

При рассмотрении дела "Татишвили против Российской Федерации", Суд подчеркнул, что ст. 2 Протокола N 4 гарантирует право на свободу передвижения и свободу выбирать свое местожительство каждому, кто "законно находится на территории государства". Власти Российской Федерации обратили внимание, что заявительница не относится к данной категории лиц, так как у нее отсутствовала въездная виза и разрешение на проживание. Применительно к позиции властей Российской Федерации, что заявительница должна была получить визу как гражданка Грузии, Суд отметил, что заявительница являлась гражданкой бывшего Союза ССР. Она отрицала, что когда-либо приобретала гражданство Грузии. Также ни во время внутригосударственных процедур, ни в своих заявлениях перед Судом власти Российской Федерации не представили доказательств того, что заявительница являлась гражданкой Грузии. Регистрация местожительства заявительницы в Тбилиси, датированная началом 1990-х гг., автоматически не влечет появление гражданства как по российскому, так и по грузинскому законодательству. В связи с тем, что позиция властей Российской Федерации о наличии у заявительницы грузинского гражданства является необоснованной, ссылка на денонсацию Бишкекского соглашения о безвизовом сообщении никак не влияет на законность нахождения заявительницы на территории России.

Примечание. Речь идет о Соглашении от 9 октября 1992 г., заключенном в г. Бишкеке и позволяющем гражданам государств, ставших участниками данного международного договора, передвигаться без визы в пределах территории этих государств. 4 сентября 2000 г. Российская Федерация денонсировала указанное Соглашение. При отсутствии двусторонних соглашений о безвизовом передвижении между Грузией и Россией, с 5 декабря 2000 г., руководствуясь общепризнанными принципами и нормами международного права, граждане России и Грузии для въезда на территорию соответствующего государства обязаны были получить визу. Речь, в частности, должна идти о принципах суверенного равенства государства, неприкосновенности государственных границ, предоставляющих государству право регулировать въезд и выезд частных лиц, а также порядка пересечения государственной границы.

Власти Российской Федерации утверждали, что заявительница была лицом без гражданства, не приобрела другого гражданства после распада Союза ССР и одновременно должна была иметь разрешение на проживание, согласно Закону СССР "Об иностранных гражданах". Суд обратил внимание, что указанный аргумент впервые был обнародован властями Российской Федерации в их возражениях от 26 марта 2004 г., в свою очередь, на данный аргумент не ссылались суды, отказавшие в регистрации заявительнице. В любом случае Суд не посчитал этот аргумент убедительным по следующим причинам. До 31 декабря 2000 г. лица, которые не приобрели гражданства одного из государств, входивших в Союз ССР, в России обладали специальным статусом "граждане бывшего СССР". После указанной даты они рассматриваются в качестве лиц без гражданства. Заявительница утверждала, что она принадлежит к указанной категории и власти Российской Федерации не представили доказательств обратного. Из этого следует, что на момент рассмотрения дела, начало декабря 2000 г., требование о получении разрешения на жительство, содержащееся в Законе СССР 1981 г., регулирующем статус иностранных граждан и лиц без гражданства, не применялось к заявительнице, потому что она не была ни иностранным гражданином, ни лицом без гражданства. В любом случае как Закон РФ 1993 г. о свободе передвижения и свободе выбора местожительства, так и Постановление Правительства РФ от 12 марта 1997 г. установили, что процедура регистрации местожительства для граждан бывшего СССР является такой же, что и для граждан РФ.

Примечание. Речь идет о Постановлении от 12 марта 1997 г. N 290 "О распространении действия правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации на граждан бывшего СССР, прибывающих из государств - участников Содружества Независимых Государств и государств Балтии", согласно которому Правила регистрации граждан Российской Федерации, установленные Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г., распространяются на граждан бывшего Союза ССР, прибывших из государств СНГ, а также прибалтийских государств (Собрание законодательства РФ. 1997. N 11. Ст. 1328).

Поэтому позиция властей Российской Федерации, согласно которой присутствие заявительницы в России было незаконным, не имеет не только юридического, но и фактического основания. Суд принял во внимание, что в рассматриваемый период времени заявительница, будучи гражданкой бывшего Союза ССР, законно находилась на территории Российской Федерации. Соответственно, к возникшим отношениям применяется ст. 2 Протокола N 4. Суд напомнил, что требование об обращении к органам милиции лиц, желающих поменять свое местожительство или навестить своих друзей, представляет собой вмешательство в право на свободу передвижения. От заявительницы потребовали в течение трех дней зарегистрировать свое местонахождение в органах милиции. Национальные власти отказались ее зарегистрировать по выбранному адресу и привлекли заявительницу к административной ответственности. Суд посчитал, что было вмешательство в право заявительницы на свободу передвижения. Суд должен был также определить, было ли рассматриваемое вмешательство оправданным. Суд обратил внимание, что Парламентская Ассамблея Совета Европы выражала обеспокоенность в отношении наличия ограничительной системы регистрации местожительства <1>. Задача Суда заключалась не в том, чтобы абстрактно анализировать соответствующее законодательство и практику, а в том, чтобы определить, не было ли нарушения Конвенции в ходе применения соответствующего законодательства. Поэтому по настоящему делу Суд должен был убедиться, было ли осуществлено вмешательство в право заявительницы на свободу передвижения согласно закону, преследовало ли одну из законных целей, предусматриваемых в п. 3 ст. 2 Протокола N 4, и было ли оно "необходимым в демократическом обществе". Заявительница утверждала, что она предоставила полный пакет документов, а также для удобства ею были предоставлены и дополнительные документы, которые не требовались согласно национальному законодательству. Власти Российской Федерации не представили каких-либо оправданий для вмешательства, за исключением аргументов, касающихся незаконности пребывания заявительницы на территории России. Суд подчеркнул, что согласно Правилам о регистрации заявительница должна была представить полный пакет документов, сопровождающийся удостоверением личности, и документ, свидетельствующий об основаниях проживания по испрашиваемому адресу. Заявительница обратилась в паспортный стол района "Филевский парк" с полным пакетом требуемых документов, ее паспортом и удостоверенным согласием собственника жилья, а также рядом нетребуемых документов. Тем не менее ее обращение было отклонено в связи с непредставлением полного пакета необходимых документов. Не было указано, какие из требуемых законодательством документов не были представлены. В этой связи Суд напомнил, что если заявительница не представила полный пакет документов, задача национальных властей заключается в том, чтобы, сославшись на установленное законодательством требование, указать, какие документы необходимо приготовить, чтобы получить регистрацию по месту жительства. Однако этого сделано не было. Соответственно, Суд подчеркнул, что в анализируемой части порядок отказа в регистрации не был соблюден. Суд обратил внимание на интерпретацию применяемых Правил Конституционным Судом РФ.

--------------------------------

<1> См., к примеру, Резолюцию Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1277 (2002) от 23 апреля 2002 г.

Примечание. Речь идет о Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. по делу N 4-П "О проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. N 3.

Конституционным Судом РФ было подчеркнуто, что органы по регистрации обязаны удостоверить желание лица проживать по определенному адресу, власти не имеют полномочий на анализ аутентичности представленных документов или их соответствия национальному законодательству. Любое основание для отказа в регистрации несовместимо с Конституцией РФ. Однако указанная интерпретация Правил была проигнорирована национальными властями в случае с заявительницей. При таких обстоятельствах Суд посчитал, что вмешательство в право заявительницы на свободу передвижения не было основано на законе. Соответственно, нет необходимости устанавливать, преследовало ли такое вмешательство законную цель и было ли оно необходимым в демократическом обществе. Поэтому было допущено нарушение ст. 2 Протокола N 4 ("Татишвили против Российской Федерации", п. п. 38 - 54 Постановления от 22 февраля 2007 г.).

Требование о необходимости каждый раз уведомлять правоохранительные органы о желании изменить свое местожительство или навестить друзей семьи является вмешательством в право на свободу передвижения, вновь заявил Суд при рассмотрении дела "Болат против Российской Федерации".

Здесь Суд обратил внимание на то, что заявитель при изменении своего местонахождения в силу закона обязан был зарегистрироваться в течение трех дней. Отсутствие регистрации влекло за собой привлечение к административной ответственности, что и произошло 11 декабря 2002 г., когда сотрудник органов внутренних дел обнаружил, что заявитель находился не в пределах своего местожительства <1>. Суд посчитал, что было вмешательство в право заявителя на свободу передвижения, гарантируемое ст. 2 Протокола N 4. Далее Суд должен был выяснить, было ли обжалуемое вмешательство оправданно. В этой связи Суд указал, что Парламентская Ассамблея Совета Европы выразила беспокойство, касающееся существования в России системы регистрации. Но Суд, как и по вышерассмотренному делу "Татишвили против Российской Федерации", напомнил, что он не оценивает абстрактно состояние законодательства и практики его применения, но задача Суда заключается в том, чтобы исследовать, как применялось законодательство в рассматриваемом случае и нет ли оснований для констатации нарушения Конвенции. По настоящему делу Суд должен был убедиться, было ли вмешательство в право заявителя на свободу передвижения осуществлено в соответствии с законом, преследовало ли одну или более законных целей, указанных в п. 3 ст. 2 Протокола N 4, и было ли необходимым в демократическом обществе или, если речь идет об определенных районах, оправдано ли публичными интересами в демократическом обществе, как предусмотрено в п. 4 ст. 2 Протокола N 4. Суд отметил, что Верховный Суд РФ в надзорном порядке отменил решение от 11 декабря 2002 г. и последующие решения на том основании, что сотрудник милиции действовал с превышением своих полномочий и в нарушение принципа невиновности районный суд переложил бремя доказательств на заявителя. Соответственно, рассматриваемые меры не были осуществлены в соответствии с законом. Поэтому нет необходимости изучать вопрос, преследовали ли эти меры законную цель и были ли необходимы в демократическом обществе. Было нарушение ст. 2 Протокола N 4 ("Болат против Российской Федерации", п. п. 66 - 70 Постановления от 5 октября 2006 г.).

--------------------------------

<1> Согласно ст. 18.8 КоАП РФ заявитель был привлечен к ответственности в виде уплаты штрафа в сумме 500 руб.

При рассмотрении дела "Тимишев против Российской Федерации" Суд обратил внимание, что структура ст. 2 Протокола N 4 аналогична ст. ст. 8 - 11 Конвенции. Для того чтобы отвечать гарантиям ст. 2 Протокола N 4, ограничения соответствующих прав и свобод должны соответствовать праву, преследовать одну или более законную цель, содержащиеся в п. 3 ст. 2 Протокола N 4, и быть "необходимыми в демократическом обществе", или, если речь идет об ограничениях в определенных районах, требуется наличие обоснованных общественных интересов в демократическом обществе ("Тимишев против Российской Федерации", п. 45 Постановления от 13 декабря 2005 г.). По указанному делу власти Российской Федерации утверждали, что ограничения были наложены согласно Закону о милиции с целью предотвращения уголовных правонарушений и обеспечения общественной безопасности <1>. Заявитель подчеркнул, что ограничения не были необходимы, являлись достаточно широкими и преследуемая цель слишком абстрактна. Суд не должен выяснять вопрос, обусловливала ли политическая и социальная ситуация в Ингушетии и Кабардино-Балкарской Республике необходимость установления контрольных пунктов на федеральной трассе и проведения тщательного личного досмотра. Компетенция Суда ограничена по настоящему делу специфическими факторами: имел ли законное основание отказ заявителю в пересечении административной границы Кабардино-Балкарии. Расследование, которое было проведено органами прокуратуры и Министерства внутренних дел Республики Кабардино-Балкария, установило, что ограничения, имевшие место по настоящему делу, были введены согласно устному приказу заместителя начальника милиции общественной безопасности МВД Республики Кабардино-Балкария. Похоже, что приказ не имел какой-либо формы, не был нигде зафиксирован, что позволило бы Суду исследовать его содержание, объем и правовую основу. Далее Суд обратил внимание, что, с точки зрения прокуратуры, приказ являлся нарушением конституционного права на свободу передвижения, предусматриваемого в ст. 27 Конституции РФ. Соответственно, Суд пришел к выводу, что анализируемые ограничения не соответствовали праву. Поэтому отсутствуют основания в исследовании вопроса, было ли необходимым соответствующее ограничение. В связи с вышеизложенным Суд констатировал факт нарушения ст. 2 Протокола N 4 ("Тимишев против Российской Федерации", п. п. 46 - 49 Постановления от 13 декабря 2005 г. См. также Постановление от 13 декабря 2005 г. по делу "Гартукаев против Российской Федерации". Как следовало из текста Постановления, заявителю было отказано в проходе через блокпост на административной границе Кабардино-Балкарии на том основании, что у заявителя отсутствовала карточка мигранта. Власти Российской Федерации признали, что указанное ограничение не основывалось на законе и, следовательно, было неправомерным по смыслу ст. 2 Протокола N 4 к Конвенции. Суд согласился с позицией властей Российской Федерации и признал факт нарушения соответствующего конвенционного положения (п. п. 19 - 22 Постановления)).

--------------------------------

<1> Как следовало из текста Постановления, на блокпосте заявителю, являющемуся чеченцем, было запрещено въехать на территорию Кабардино-Балкарской Республики.

К выводу об отсутствии нарушения ст. 2 Протокола N 4 к Конвенции Суд пришел вследствие рассмотрения дела "Федоров и Федорова против Российской Федерации". Суд проанализировал избранную в отношении заявителей меру пресечения в виде подписки о невыезде на соответствие ст. 2 Протокола N 4. Суд указал, что подписка о невыезде, безусловно, является вмешательством в право заявителей на свободу передвижения, данное вмешательство основывалось на законе (соответствующие статьи Уголовно-процессуального кодекса РФ), указанное вмешательство преследовало законную цель - обеспечение надлежащего уголовного расследования. Далее Суд проанализировал, был ли соблюден справедливый баланс между законной целью и теми средствами, которыми государство пыталось достигнуть указанной цели. Иными словами, было ли рассматриваемое вмешательство необходимым в демократическом обществе. Исследуя указанный аспект, Суд обратил внимание на следующие обстоятельства. Государство вправе применять разнообразные меры, касающиеся свободы обвиняемых, включая лишение свободы, направленные на обеспечение эффективного уголовного расследования. С точки зрения Суда, обязательство не покидать определенную территорию местожительства является минимальной мерой, связанной с ограничением свободы. Рассматриваемые меры автоматически не применялись в отношении заявителей на протяжении расследования. После того как они были сняты 13 августа 2002 г. Парабельским районным судом Томской области, они никогда не применялись вновь. Соответственно, обязательство не выезжать за пределы своего местожительства действовало в отношении первого заявителя на протяжении 5 лет, 10 месяцев и 17 дней, из которых 4 года, 3 месяца и 8 дней охватываются судебной юрисдикцией ratione temporis <1>. Аналогичная мера, избранная и в отношении второго заявителя, длилась приблизительно 4 года и 6 месяцев, из которых 4 года, 3 месяца и 8 дней охватываются юрисдикцией ratione temporis. Как видно, общий срок ограничения свободы значительно меньше тех сроков, когда Судом констатировался факт нарушения соответствующих конвенционных положений.

--------------------------------

<1> Как подчеркивалось выше, это юрисдикция, определяемая моментом вступления в силу для Российской Федерации Конвенции о защите прав человека и основных свобод, т.е. с 5 мая 1998 г.

Примечание. Здесь Суд ссылается на дело "Luordo против Италии", где срок аналогичной меры действовал на протяжении 14 лет и 8 месяцев (п. 39 Постановления от 13 октября 2005 г. по делу "Федоров и Федорова против Российской Федерации").

Принимая во внимание вышеуказанные обстоятельства, Суд посчитал, что у него нет достаточных оснований прийти к выводу об отсутствии необходимости и пропорциональности в отношении избранных мер пресечения. Далее Суд обратил внимание, что в отличие от дела "Luordo против Италии", заявители ни разу не обращались с ходатайством о снятии избранных мер пресечения. Поэтому Суд констатировал отсутствие нарушения со стороны Российской Федерации ст. 2 Протокола N 4 к Конвенции ("Федоров и Федорова против Российской Федерации", п. п. 39 - 47 Постановления от 13 октября 2005 г.).

По делу "Наговицын против Российской Федерации" Суд также пришел к выводу об отсутствии нарушения ст. 2 Протокола N 4 к Конвенции. Так, в частности, заявитель жаловался на то, что, отказывая ему в выделении в Москве жилого помещения, государство нарушило право на свободу передвижения. Суд подчеркнул, что ничто не мешало заявителю приехать в Москву или арендовать или приобрести там квартиру. Тот факт, что национальные суды отказались предоставить ему помещение в Москве, не может свидетельствовать о нарушении права согласно ст. 2 Протокола N 4 к Конвенции (п. п. 59, 60 Постановления от 24 января 2008 г. по делу "Наговицын против Российской Федерации").