12.4. Статья 46 Конвенции о защите прав человека и основных

свобод. Обязательная сила и исполнение постановлений

В силу ст. 46 Конвенции "1. Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами. 2. Окончательное постановление Суда направляется Комитету министров, который осуществляет надзор за его исполнением".

Одним из дел, где Судом была применена ст. 46 Конвенции, стало дело "Бурдов против Российской Федерации" (N 2). Применяя данное конвенционное положение, Суд с самого начала подчеркнул, что неисполнение или несвоевременное исполнение национальных судебных решений представляет собой повторяющуюся проблему в Российской Федерации, которая привела к констатации многочисленных нарушений Конвенции. Суд уже пришел к выводу о наличии аналогичных нарушений по более чем 200 дел с 2002 г., когда такое нарушение было констатировано по делу "Бурдов против Российской Федерации" <1>. Поэтому Суд полагает, что имеются все основания для рассмотрения второго дела, по которому заявителем является то же самое лицо, в аспекте ст. 46 Конвенции (п. 122 Постановления от 15 января 2009 г.). Суд вновь напомнил, что ст. 46 Конвенции, интерпретируемая в свете ст. 1 Конвенции <2>, возлагает на государство-ответчика юридическое обязательство осуществить под контролем Комитета министров соответствующие меры общего и/или индивидуального характера, необходимые для обеспечения признанного Судом нарушенным права заявителя. Такие меры также должны быть приняты и в отношении иных лиц, находящихся в ситуации заявителя, особенно разрешая вопросы, которые привели к констатации Судом нарушений <3>. На указанное обязательство постоянно обращает внимание Комитет министров во время осуществления им контроля за исполнением постановлений Суда. С целью обеспечения эффективной реализации своих постановлений в рассматриваемых аспектах, Суд может принять пилотное процедурное постановление, позволяющее ему четко указать в постановлении наличие структурных проблем, лежащих в основе нарушений, и предусмотреть конкретные меры или действия, которые должны быть предприняты государством-ответчиком для того, чтобы справиться с этими нарушениями <4>. Однако данный судебный подход осуществляется с должным уважением функций, которыми обладают конвенционные органы: именно Комитет министров оценивает реализацию индивидуальных и общих мер в рамках п. 2 ст. 46 Конвенции. Другой важной целью рассматриваемого пилотного процедурного решения является побуждение государства-ответчика к разрешению на национальном уровне значительного количества индивидуальных дел, связанных с той же самой структурной проблемой, реализуя принцип субсидиарности, пронизывающий систему Конвенции. Действительно, задача Суда, как она определена в ст. 19 Конвенции, а именно для "обеспечения соблюдения обязательств, принятых на себя Высокими Договаривающимися Сторонами по настоящей Конвенции и Протоколам к ней", не всегда лучшим образом достигается путем повторения тех же самых нарушений в целой серии дел. Объектом пилотного процедурного постановления является способствование ускорению и самому эффективному решению проблем, влияющих на защиту соответствующих конвенционных прав в рамках внутригосударственного правового порядка. Хотя действия государства-ответчика в первую очередь направлены на разрешение такой проблемы и принятие, где необходимо, эффективных средств правовой защиты применительно к рассматриваемым нарушениям, указанные действия также могут включать решение вопроса в конкретном случае (ad hoc), такое как дружественное урегулирование спора с заявителем или односторонние меры по компенсации, соответствующие конвенционным требованиям. Суд может принять решение приостановить рассмотрение всех аналогичных дел, предоставляя государству-ответчику возможность урегулировать их такими различными способами. Однако если государство-ответчик не сможет принять такие меры, следуя пилотному постановлению, и продолжает нарушать Конвенцию, у Суда не остается иной возможности, нежели возобновление рассмотрения аналогичных дел и принятие постановления с целью эффективного соблюдения Конвенции (п. п. 125 - 128 Постановления). Суд отметил, что нарушения, констатированные по настоящему делу, не были вызваны ни отдельным случаем, ни ходом развития событий по делу, но скорее стали следствием законодательных недостатков и/или административного поведения властей при исполнении обязательных и вступивших в силу решений, предусматривающих обязанность органов государства платить определенные суммы. Хотя власти Российской Федерации в своих дополнительных возражениях отрицали наличие такой ситуации, их дополнения по настоящему делу идут вразрез с необсуждаемым признанием как на национальном, так и международных уровнях структурных проблем в рассматриваемой сфере. Проблемы были признаны компетентными российскими властями, а также являются предметом постоянного внимания Комитета министров. Последние решения Комитета министров предусматривают, что рассматриваемые структурные проблемы в российской правовой системе по своей сути и масштабу негативно влияют на ее эффективность и приводят к многочисленным нарушениям Конвенции. Озвученные проблемы и выводы, сделанные различными властями и институтами, коррелируют с 200 постановлениями Суда, которые высветили многочисленные аспекты, лежащие в основе структурных проблем, которые касаются не только возмещения ущерба потерпевшим вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, как по настоящему делу, но также больших групп населения Российской Федерации, включая некоторые уязвимые группы людей. Государство часто признавалось ответственным за продолжительное неисполнение судебных решений, предусматривающих выплаты социальных пособий, таких как пенсии или выплаты детям, компенсацию ущерба, причиненного во время военной службы либо вследствие неправомерного привлечения к уголовной ответственности. Суд не может пройти мимо того обстоятельства, что в настоящее время в отношении Российской Федерации в производстве Суда находится приблизительно 700 дел, касающихся тех же обстоятельств, и некоторые из этих дел, как и настоящее, заставляют Суд повторно констатировать нарушения Конвенции в отношении одних и тех же заявителей. Более того, потерпевшие от неисполнения или длительного неисполнения не имеют в своем распоряжении эффективных средств правовой защиты, носящих превентивный или компенсаторный характер, которые предусматривали бы на национальном уровне адекватное и достаточное возмещение ущерба. Выводы Суда, совместно с иными находящимися в его распоряжении материалами, ясно свидетельствуют, что рассматриваемые нарушения отражают устойчивую структурную дезорганизацию. Суд подчеркивает с особым беспокойством, что нарушения, зафиксированные в настоящем постановлении, произошли через несколько лет после первого Постановления от 7 мая 2002 г., несмотря на наличие обязательства Российской Федерации согласно ст. 46 Конвенции принять под контролем Комитета министров необходимые компенсаторные и превентивные меры, носящие как индивидуальный, так и общий характер. Суд в частности отмечает, что неисполнение одного из решений, принятых в пользу заявителя, продолжалось до августа 2007 г. в связи с непринятием компетентными властями необходимых процедур. С учетом вышеизложенного Суд пришел к выводу, что ситуация по настоящему делу может рассматриваться в качестве практики, не совместимой с Конвенцией (п. п. 131 - 135 Постановления от 15 января 2009 г.). Суд подчеркивает, что проблемы, лежащие в основе констатированных по настоящему делу нарушений п. 1 ст. 6 и ст. 1 Протокола N 1, по своей сути являются масштабными и сложными. Действительно, они не следуют из специально правового либо законодательного положения, либо из пробела, существующего в праве Российской Федерации. Соответственно, они требуют реализации масштабных и сложных мероприятий, возможно законодательного и административного характера, включая различные власти, действующие как на федеральном, так и на местном уровнях. Подчиняясь контролю со стороны Комитета министров, государство-ответчик остается свободным в выборе средств, с помощью которых оно будет реализовывать свое юридическое обязательство по ст. 46 Конвенции при условии, что такие меры будут совместимы с выводами, изложенными в постановлении Суда. Суд отмечает, что принятие таких мер тщательно рассматривалось Комитетом министров в сотрудничестве с компетентными властями Российской Федерации. Решения и документы Комитета министров свидетельствуют о том, что хотя осуществление необходимых мер далеко от завершения, дальнейшие шаги рассматриваются или предпринимаются в этом отношении. Суд подчеркивает, что указанный процесс поднимает ряд сложных юридических и практических вопросов, которые в принципе выходят за пределы функции Суда. При таких обстоятельствах Суд воздержится от того, чтобы указывать, какие конкретные меры общего характера следует предпринять. Комитет министров находится в лучшем положении, а также обеспечен ресурсами, чтобы контролировать необходимые реформы, которые должны осуществляться в Российской Федерации в рассматриваемом отношении. Таким образом, Суд оставляет для Комитета министров вопрос контроля, чтобы Российская Федерация в соответствии с ее обязательствами по Конвенции принимала необходимые меры, совместимые с выводами Суда, зафиксированными в настоящем Постановлении (п. п. 136 - 137 Постановления от 15 января 2009 г.). Суд указывает, что иная ситуация складывается применительно к нарушению ст. 13 Конвенции в аспекте внутригосударственных средств правовой защиты. Согласно ст. 46 Конвенции, выводы Суда, изложенные в п. п. 110 - 117 настоящего Постановления, явно свидетельствуют о необходимости предусмотреть эффективное внутригосударственное средство правовой защиты или комплекс средств, позволяющих адекватное и достаточное возмещение, предоставляемое большому количеству людей, пострадавших от допущенных нарушений. В свете выводов Суда такое эффективное средство защиты не может быть предусмотрено без изменения национального законодательства по определенным специальным вопросам. В этой связи Суд придает особое значение выводам Конституционного Суда Российской Федерации, который предложил парламенту Российской Федерации принять процедуру компенсации убытков, причиненных в том числе в результате чрезмерно длительных судебных процедур (п. п. 138 - 139 Постановления).

--------------------------------

<1> Здесь речь идет о самом первом Постановлении Суда, принятом в отношении Российской Федерации 7 мая 2002 г.

<2> Как подчеркивалось выше, в силу ст. 1 Конвенции "Высокие Договаривающиеся Стороны обеспечивают каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные в разделе I настоящей Конвенции".

<3> Здесь Суд сослался на следующие дела: Scozzari and Giunta v. Italy; Christine Goodwin v. the United Kingdom; Lukenda v. Slovenia; S. and Marper v. the United Kingdom.

<4> Здесь Суд сослался на следующие дела: Broniowski v. Poland; Hutten-Czapska v. Poland.

Примечание. Речь идет о Постановлении Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И.В. Богданова, А.Б. Зернова, С.И. Кальянова и Н.В. Труханова".

Однако задача Суда не заключается в оценке адекватности происходящих реформ, а также в указании наиболее оптимального варианта установления необходимых внутригосударственных средств защиты. Государство может внести изменения в существующие средства правовой защиты либо принять новое средство для обеспечения реального эффективного возмещения ущерба, причиненного вследствие нарушения соответствующих конвенционных прав. Именно государство под контролем Комитета министров обязано гарантировать, чтобы новое средство защиты либо комплекс этих средств отвечали как в теории, так и на практике требованиям Конвенции, как они изложены в настоящем Постановлении. Власти могли также учесть Рекомендацию Комитета министров Rec (2004) 6 государствам-членам об улучшении внутригосударственных средств правовой защиты от 12 мая 2004 г. Суд приходит к выводу, что Российская Федерация обязана установить средство защиты, которое бы обеспечивало реальное возмещение ущерба, причиненного вследствие нарушений Конвенции, которые были вызваны длительным неисполнением органами государства судебных решений, принятых в отношении государства либо его образований. Такое средство должно соответствовать конвенционным принципам, изложенным в настоящем Постановлении, а также должно быть доступным в течение шести месяцев с момента вступления в силу настоящего Постановления (п. п. 140 - 141 Постановления). Как подчеркивалось выше, одной из целей пилотного постановления является ускорение возможного возмещения на национальном уровне значительному количеству людей, пострадавших от структурной проблемы, определенной в пилотном постановлении. Соответственно, в пилотном постановлении можно предусмотреть, что рассмотрение всех дел, вытекающих из той же самой структурной проблемы, может быть приостановлено во время реализации государством соответствующих мер. Суд посчитал возможным применить данный подход и в настоящем Постановлении, однако, обращая внимание на разницу между делами, которые уже находятся на рассмотрении в Суде, и делами, которые могут рассматриваться в суде в будущем. Суд приостановит рассмотрение жалоб, поданных после принятия настоящего Постановления, в которых заявители жалуются на неисполнение и/или несвоевременное исполнение судебных решений, обязывающих власти государства выплатить денежные средства. Приостановление будет осуществлено на один год после вступления в силу настоящего Постановления. Соответственно заявители по таким жалобам будут проинформированы. Но Суд предпочел занять иную позицию в отношении жалоб, поданных в него до принятия настоящего Постановления. По мнению суда, было бы несправедливо, если заявителей по таким делам, которые уже предположительно пострадали в течение многих лет от продолжающихся нарушений их права на суд и пытающихся получить защиту в Суде, заставить снова представить свою жалобу национальным властям, независимо от наличия нового средства защиты либо в связи с иным основанием. Поэтому Суд считает, что государство-ответчик обязано предоставить адекватное и достаточное возмещение всем жертвам неисполнения или неразумно длительного неисполнения властями государства денежных обязательств по судебным решениям, принятым в пользу заявителей, обратившихся в Суд до принятия настоящего Постановления и чьи жалобы были коммуницированы властям Российской Федерации согласно п. 2 (b) правила 54 Регламента Суда. Суд вновь напомнил, что просрочка в исполнении решений должна рассчитываться и оцениваться с учетом конвенционных требований и особенно согласно критериям, как они определены в настоящем Постановлении (подробнее о критериях оценки соблюдения разумных сроков судебного разбирательства см. Лекцию 7. По делу "Бурдов против Российской Федерации" (N 2) Суд оценил соблюдение разумных сроков по ст. 6 Конвенции с учетом ранее изложенных им критериев). По мнению Суда, возмещение может быть осуществлено через принятие властями внутригосударственного средства правовой защиты по таким делам либо через разрешение ситуации в каждом конкретном случае (ad hoc), как, например, дружественное урегулирование спора с заявителями или предложение возмещения в индивидуальном порядке в соответствии с требованиями Конвенции. Пока эти меры предпринимаются властями Российской Федерации, Суд принял решение приостановить процедуры по всем таким делам на один год с момента, когда настоящее Постановление вступит в силу. Данное решение принимается без ущерба праву Суда в любой момент признать такое дело неприемлемым либо исключить дело из списка рассматриваемых дел вслед за дружественным урегулированием спора между сторонами, либо разрешением вопроса иными средствами, согласно ст. ст. 37 или 39 Конвенции (п. п. 142 - 146 Постановления от 15 января 2009 г. по делу "Бурдов против Российской Федерации" (N 2)).

В соответствии с правилом 54 Регламента Европейского суда по правам человека "1. Палата вправе сразу объявить жалобу неприемлемой или исключить ее из списка подлежащих рассмотрению в Суде дел. 2. В качестве альтернативы Палата или ее Председатель вправе вынести решение: a) предложить сторонам представить любые фактические данные, документы или другие материалы, которые Палата или ее Председатель сочтут имеющими отношение к делу; b) уведомить о жалобе Высокую Договаривающуюся Сторону - ответчика и предложить ей представить письменные замечания по жалобе, а по получении таких замечаний предложить заявителю представить свои ответные возражения; c) предложить сторонам представить дополнительные письменные замечания. 3. Прежде чем вынести решение по вопросу о приемлемости жалобы, Палата вправе, по просьбе сторон или по своей инициативе, провести слушание, если она сочтет, что это необходимо для исполнения ее функций в соответствии с Конвенцией. В этом случае сторонам предлагается - если только, в виде исключения, иное не будет предусмотрено решением Палаты - сделать заявления по вопросам, поднятым в связи с существом жалобы" (Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2006. N 4. С. 74 - 119).