2.4 Особенности реализации полномочий органов местного самоуправления Казахстана и сша

На сегодняшний день сформированы аппараты акимов аулов (сел), поселков, городов районного значения, а также районов в городах (далее - акимы нижнего уровня управления) в организационно-правовой форме государственного учреждения. При этом, они не имеют самостоятельного бюджета, но являются администраторами бюджетных программ. Эти расходы предусматриваются в составе бюджета района (города областного значения) и утверждаются соответствующими маслихатами. Данные расходы направлены на осуществление дошкольного воспитания и обучения, оказание социальной помощи на дому нуждающимся гражданам, благоустройства и озеленения населенных пунктов, похозяйственного учета и т. д.

За акимами аулов (сел), аульного (сельского) округа, поселка закреплен ряд функций, но они обеспечиваются финансами по остаточному принципу. В результате данные акимы не способны эффективно решать вопросы местного значения, что объективно вызывает недовольство со стороны населения. Для решения данной проблемы на первоначальном этапе с 2012 года в рамках программы «Развитие регионов» реализуется механизм финансовой поддержки регионов для решения актуальных вопросов местного значения. Важным звеном данного механизма является участие населения в отборе мероприятий и распределении выделенных средств.

В настоящее время создание самостоятельных бюджетов на самом нижнем уровне местного управления сдерживается тем, что большинство районных бюджетов является субвенционными. Следует ожидать, что бюджеты нижнего уровня управления в случае их формирования также могут быть субвенционными (к примеру: в Акмолинской области все 17 районов получают субвенцию из областного бюджета, в Карагандинской области из 9 районов 8 являются субвенционными).

Существует также ряд нерешенных проблем непосредственно в осуществлении местного самоуправления. Действующим законодательством предусмотрено, что порядок проведения собрания (схода) и принятия решений определяется маслихатами областей, города республиканского значения и столицы, и при этом каждый должен принимать свой порядок проведения сходов. Однако на сегодня предусмотренные законодательством нормы по участию граждан в обсуждении вопросов местного значения на собраниях (сходах) на практике не реализуются. Не регламентированы в законодательстве порядок формирования, проведения и полномочия собраний (сходов). Одним из основных проблемных моментов, определяющих недостаточную самостоятельность акимов сельского уровня при осуществлении ими возложенных функций, является ограниченность прав владения и распоряжения собственными финансовыми средствами, имуществом и другими ресурсными возможностями.

В США подобные вопросы решаются по-другому, учитывая традиции.

Для определения полномочий органов местного самоуправления различных муниципальных образований в США используются два основных правила:

Первое правило - "Правило Диллона". ( "Dillon's Rule"). Такое название оно получил по имени своего автора - судьи Верховного Суда штата Айова Диллона, опубликовавшего первый текст по праву местного управления [2]. В соответствии с "Правилом Диллона" бесспорным считается, что муниципальные образования владеют и могут осуществлять только следующие полномочия и никакие другие:

Предоставленные законом в четко выраженных словах;

Которые необходимо и справедливо подразумеваются и присущи полномочиям, прямо предоставленным законом;

Которые существенно важны и необходимы для создания муниципального образования .

Любое справедливое и существенное сомнение относительно существования того или иного полномочия решается судами, как правило, не в пользу муниципалитета и в полномочии ей отказывается.

Хотя юридическая интерпретация варьируется в сторону ужесточения или либерализации от штата к штату, многие суды продолжают общую тенденцию более либеральной интерпретации ограничений по делам, возникающим по "частным" полномочиям, нежели по делам, возникающим из полномочий, прямо касающихся "управленческой" сферы.

Главное разграничение между этими двумя видами полномочий состоит в том, что "управленческие функции" (общественная безопасность, общественное здравоохранение, образование, социальная защита) осуществляются местной единицей как агентом штата, в то время как такие полномочия, как водоснабжение, газоснабжение и пр., классифицируются как "частные", т.е. осуществляемые местной единицей как муниципальным образованием и имеющие более частный или корпоративный характер.

Значительная часть функций, осуществляемых местным управлением, лежит в так называемой "сумеречной зоне", и в одних штатах относятся к управленческим, в других - к частным.

Второе правило определения полномочий - "Home rule". Конституционное закрепление во многих штатах положений "home rule" было вызвано необходимостью предоставить местному управлению большей самостоятельности в определении и осуществлении своих полномочий. Эти конституционные положения были призваны делегировать местным властям право автономии посредством конституционного дарования независимости от законодательной деятельности штата. Первое положение о муниципальном "home rule" принял штат Миссури в 1875 году, а сейчас подавляющее большинство штатов предусматривают для своих муниципалитетов такую привилегию. Половина штатов также предусматривает право "home rule" и для графств. Конституционный "home rule" может быть выражен в двух формах.

Первая форма, названная "imperium in imperio" - "государство в государстве" - предоставляет (дарует) местным властям определенные властные полномочия. Обычно предоставляются полномочия по "муниципальным" делам, или по муниципальной "собственности, делам и управлению". При данной форме "home rule" важную роль играют суды, поскольку именно они должны определять дарованные полномочия по осуществлению местной власти. Данное обстоятельство явилось центральным пунктом критики противников этой формы "home rule", заявляющих, что суды безответственно урезают властные полномочия, дарованные местным властям. Вторая, более поздняя, форма конституционного "home rule" может быть названа "законодательное home rule", и предложена впервые она было Джефферсоном Фордхамом. Она получила одобрение национальными муниципальными организациями и принята несколькими штатами. В соответствии с ней, конституция дарует местному управлению все полномочия, которые легислатура способна делегировать, но легислатура сохраняет за собой право изымать или ограничивать полномочия "home rule" статутом. Таким образом, главная цель "законодательного home rule" - переместить контроль над муниципалитетами от судов к легислатуре штата. Следует также отметить, что при наличии любой из названных выше форм "home rule" в конституции штата может содержаться норма, провозглашающая, что осуществление местного "home rule" является объектом "общих" законов, принимаемых легислатурой, и легислатуры широко используют это правило. Местные власти, не наделенные правом "home rule", имеют лишь один источник полномочий - уполномочивающий статут легислатуры (наряду, как правило, с широким действием "правила Диллона". В частности, действие правило Диллона в отношении муниципалитетов прямо предусмотрено в штате Виргиния. Для местных единиц, обладающих правом "home rule", обычно существует по меньшей мере два источника полномочий - уполномочивающие статуты и конституционное дарование "home rule". Штаты принимают уполномочивающие законодательные акты, охватывающие большинство сфер функционирования муниципалитетов.

Полномочия муниципальных образований охватывают несколько сфер. Более всего местные власти занимаются вопросами социального обслуживания: школьным образованием, библиотечным делом, социальным обеспечением, благоустройством, организацией мест отдыха, контроля за качеством товаров.

Второе место по объему функций органов местного самоуправления занимают вопросы административно-управленческие: обеспечение правопорядка, управление полицией, правосудия и противопожарной безопасности, сбор налогов, проведение выборов, запись актов гражданского состояния.

Третья группа полномочий экономические вопросы. Муниципалитеты руководят принадлежащими им предприятиями и службами, управляют своим имуществом, а также косвенно регулируют деятельность частных предприятий, осуществляют строительство муниципального жилья, устанавливают ставки арендной платы и т. п. Своеобразная черта муниципальной системы США - отсутствие четкого разграничения компетенции между муниципалитетами различных уровней. В качестве общей тенденции можно отметить расширение прав крупных муниципалитетов.