Світовий досвід управління ризиками та можливість його імплементації в Україні
На сьогодні, управління ризиками в митній сфері є ключовим не тільки для України, а й для інших держав у світі. При чому, не зважаючи на досить невеликий проміжок часу, протягом якого впроваджується даний напрямок роботи, деякі країни досягли значних успіхів у розробці та впровадженні системи управління ризиками. Тому, доцільно буде розглянути особливості таких систем у різних регіонах та оцінити на скільки той чи інший підхід прийнятний для України.
Для початку, розглянемо досвід управління ризиками в ЄС, оскільки Україна і сьогодні зберігає проєвропейську орієнтацію і декларує наміри вступу до цієї формації.
Розвиток системи управління ризиками на загальносуспільному рівні – це необхідна передумова вирішення нагальних питань, що постають перед митними адміністраціями в країнах ЄС. В результаті досягається баланс між проблемою безпеки і відповідного застосування процедур митного контролю. Паралельно із прийняттям законодавчих актів, виникає потреба паралельного запровадження управління ризиками на практиці. Стандарти по управлінню ризиками були розроблені проектною групою в рамках Програми розвитку митниць на 2002 рік. Вони є достатньо гнучкими, оскільки мають враховувати особливості усіх країн-членів ЄС. В даному документі викладені загальні теоретичні засади методів впровадження ризик-менеджемнту. Подальша робота направлена на практичну ефективну імплементацію запропонованої моделі. Дана модель визначає чотири ключові кроки у застосуванні системи ризик менеджменту митними адміністраціями ЄС, а саме:
Стандартизація
Аналіз ризиків
Протидія
Моніторинг
Кожен з етапів управління ризиками, Рис. 3.1., є невід’ємною частиною процесу та має важливе значення для успішного впровадження та ефективного використання інструментарію управління ризиками.
Рис. 2. 1. Етапи управління ризиками в країнах ЄС [42]
Політика реалізації управління ризиками повинна бути частиною стратегічної політики усіх держав-членів. Стандартизація відбулась за рахунок стратегії, задекларованій у документі Стратегія розвитку митної системи країн-членів ЄС.
Аналіз ризиків включає три основні елементи: визначення ризику, його аналіз, оцінка та дослідження величини впливу. Для того, щоб ідентифікувати ризик, в якості джерел інформації слід розглядати усі можливі варіанти отримання даних, що повинні оцінюватись на предмет точності та, за необхідності, бути доступними для оперативної роботи. В ЄС країнами-членами було розроблено спільний Каталог індикаторів ризику, відповідно до якого проводиться ідентифікація та оцінка ризиків для суб’єктів ЗЕД. Даний Каталог є важливим джерелом інформації, що доступний митним органам. Використання даних про ризик, його оцінка, повинні застосовуватись, враховуючи особливості кожного окремого випадку. Якщо встановлено факт правопорушення, то формується відповідна історія із зазначенням випадків та фактів, що стосуються справи. Такі списки можуть аналізуватись та накладатись на поточні дані для виявлення умов виникнення такого ризику на даний період часу. Головним інструментом для проведення ідентифікації та аналізу ризиків в країнах ЄС є Форма інформації про ризик, що використовується митними органами при перевірці товарів. Для оцінки ризику та визначення величини його впливу, можуть використовуватись різноманітні рейтингові системи. Здебільшого, поширена система «високий, середній та низький ступінь ризику». Високий ступінь ризику, як правило, говорить про те, що із високою імовірністю ризик може виникнути та мати серйозні наслідки. Заходи по запобіганню таких ризиків повинні доводитись до вищого керівництва та, можливо, узгоджуватись із загальним планом контрольних заходів. Ризики середнього ступеню має меншу імовірність виникнення, або не такі загрозливі наслідки. Також при такому рівні ризику рекомендується обґрунтовувати відсутність проведення будь-яких заходів. Низький ступінь ризику вважається прийнятним і може бути оцінений як стандартний. Він необов’язково вимагає виконання будь-яких дій або процедур.
Отже, як ми бачимо, при виникненні ризику, має бути проведено митний контроль і необхідно прийняти рішення як саме та в якому обсязі. Комісія, сформована державама-членами ЄС, розробила загальний підхід за типами управління, що вважаються найбільш ефективними при різних видах ризиків. Він являє собою загальний опис методів та ключових моментів контролю. Також такий підхід визначає в який момент часу має проводитись митний контроль: на кордоні, до фактичного ввезення товарів на територію, чи після нього. Тип митного контролю може варіюватись від перевірки документів до фізичного контролю, або контролю на базі методів аудиту. Також декларується захист не тільки економічних інтересів, а й турбота про здоров’я населення, контроль за станом навколишнього середовища.
Моніторинг – це необхідна складова системи ризик-менеджменту, що використовується для оцінки її ефективності. Оцінка та аналіз повинні проводитись на постійній основі за рахунок визначеного механізму. Такий огляд має охоплювати наявну інформацію, зворотний зв’язок з процесом і приводити до аналізу та контролю, що мають стати пріоритетними напрямками роботи митних органів. [42]
Основні засади управління ризиками були закладені саме у програмі «Митниця 2002», проте після цієї програми були і наступні. Остання з них, це «Митниця 2013», також продовжує звертати увагу на питання безпеки. Так, наприклад, у Статті 5 «Специфічні цілі» програми зазначено, що інформація про ризики має швидко розповсюджуватись між митними органами ЄС для запобіганню порушень митного законодавства. Цей процес відбувається в межах спільної системи обміну інформацією. Окрім того, декларується подальший розвиток та впровадження методів пост-митного аудиту, управління ризиками, митного контролю та спрощення митних процедур. [43]
Тепер розглянемо більш детально системи управління ризиками деяких країн, що входять до Європейського союзу.
Системою аналізу ризиків в Німеччині керує Центральне бюро аналізу ризиків ZORA Головного митного управління, що підпорядковується Міністерству фінансів ФРН, яке має у своєму складі 22 бюро аналізу ризиків, кожне з яких виконує окремі задачі (наприклад, контроль сертифікатів походження).
ZORA створено в лютому 1999 року, а почало функціонувати в квітні 2000 року. Основною задачею є ідентифікація, оцінка митних ризиків, створення спеціальних заходів контролю, спрямованих на експорт, імпорт та транзит вантажів, та проведення постаудиту.
Автоматизована система митного оформлення „Атлас”, що забезпечує систему електронного декларування, була запроваджена в 2002 році, до цього аналіз ризиків здійснювався вручну. Електронні копії ВМД режимів імпорту та транзиту надходять до митниці електронною поштою та заносяться до бази даних з автоматичним присвоєнням реєстраційного номеру (або повідомлення про помилки). Паперові документи всіх товаросупровідних документів надаються лише у разі спрацювання профілів ризику. Тоді користувачу надається повідомлення про ризик, вказується ступінь ризику та надається можливість перегляду докладного опису ризику, параметрів ризику та рекомендації додаткових заходів митного контролю.
Інформація з митного оформлення зберігається в оперативній базі даних, з якої щоденно о 23 годині робиться копія - „дзеркало” на спеціальний сервер.
Діє автоматизована інформаційна система RIKO, що призначена для використання виключно ZORA та забезпечує інформаційну підтримку Центрального бюро на всіх етапах роботи. Працює з копією оперативної бази даних митного оформлення „Атлас”, здійснюється інформаційний обмін з іншими країнами ЄС та дозволяє контролювати використання профілів ризику.
Також діє нова система оцінки діяльності суб’єктів ЗЕД за інформацією про вид діяльності, попереднє митне оформлення, заборгованість з платежів, штрафні санкції та інші порушення. Оцінка здійснюється за трьохбальною шкалою.
Обов’язкова реєстрація суб’єктів ЗЕД з присвоєнням „митного номеру” визначає належність до групи ризику та необхідність здійснення додаткової перевірки [44].
СУР у Великобританії можна розглянути на прикладі діяльності одного з Центрів попереднього аналізу й автоматизованої системи визначення рівня ризику (далі - Центр).
Співробітники Центру в режимі реального часу проводять моніторинг увезених товарів із застосуванням автоматизованої системи визначення рівня ризику. Вхідна інформація аналізується системою, яка видає кінцевий показник рівня ризику, заснованого на оперативному, у режимі он-лайн, підключенні митного інспектора до центрального обчислювального комплексу й одержанні автоматичного рішення, на основі якого побудовано всі його подальші дії. Інспектор візуально переглядає випадки виявлення високого або близького з високим рівнем ризику й ухвалює рішення про необхідність застосування заходів щодо мінімізації ризиків.
СУР заснована на нейронній мережі й налаштована на роботу з обмеженим заздалегідь заданим переліком класифікованих індикаторів, завантажує конкретні показники цих індикаторів із вхідного джерела інформації, наприклад, вантажної митної декларації. Потім показники індикаторів обробляються СУР за допомогою спеціального математичного алгоритму. За результатами обробки формується кінцевий коефіцієнт рівня ризику за шкалою від 1 до 100. Сама шкала заздалегідь розмічається на три сектори - зелений, жовтий і червоний. Відповідно, отриманий кінцевий коефіцієнт ставитиметься до одного із зазначених секторів і в такий спосіб позначатиметься рівень ризику: високий, середній, низький.
Однією з особливостей СУР є здатність до самонавчання та відновлення. Якщо ефективність заходів, що застосовувалися до однієї й тієї ж моделі висока, то рівень ризику може збільшуватися. Ще один спосіб удосконалення СУР - це застосування так званих локальних правил. Посадові особи митниці можуть змінювати рівень ризику залежно від специфіки митниці, але тільки у бік „жорсткості”.
Із застосуванням системи управління ризиками митний огляд в митниці Дувра проходять не більше 3 - 4 % товарних партій. За півтора роки роботи Центру досягнуто таких результатів: вивчено 1,8 млн. митних декларацій, арештовано й вилучено 213,3 млн. цигарок, 158 кг героїну, 210 кг кокаїну, 24 300 кг інших наркотиків [45, 68].
Італійська митна служба також використовує СУР як частину митного процесу. Визнаючи, що неможливо виявити всі правопорушення, зусилля митників варто направляти на припинення правопорушень, що мають серйозні наслідки для держави й суспільства. Залежно від ступеня загрози варто вибирати й форми митного контролю.
У європейських митних органах митний контроль ділиться на три види: попереджувальний, при оформленні товарів і після їхнього випуску. Контроль при оформленні проводиться по чотирьох каналах: зелений - автоматизований контроль, жовтий - документальний, жовтогарячий - рентгенконтроль і червоний - фізичний контроль [46, 15].
Нідерландська митна служба існує вже більше 400 років. Дирекція служби визначає всі основні напрямки діяльності. У її відомстві перебувають сім митних округів, на які розділені Нідерланди. Округи, у свою чергу, діляться на 35 постів. Усього в нідерландській митній службі зайнято п’ять із половиною тисяч чоловік.
Характерною рисою Нідерландів є те, що дуже велика кількість вантажів проходить через цю країну транзитом. Приміром, від 70 до 80 відсотків товарів, що надходять у Роттердамский порт, не призначені для Нідерландів.
Сучасні вантажопотоки унеможливлюють фізичну перевірку товарів, що переміщуються через кордон країни. Тому в нідерландській митниці широко застосовується робота на основі аналізу ризиків. Цей аналіз здійснюється комп’ютерною системою, у яку направляється інформація, одержана ще до прибуття товару в морський порт або аеропорт. Основну роль у її зборі й аналізі відіграє Центр митної інформації - один із чотирьох допоміжних підрозділів нідерландської митниці. Збираючи якнайбільше відомостей про суб’єктів, що здійснюють імпорт і експорт товарів, цей центр має картину руху вантажів, що постійно аналізується його співробітниками [47, 68].
Обробляючи дані про відправника вантажу, наявну інформацію про клієнта й розроблені фахівцями показники ризику, комп’ютер як би дає зелене, жовте або червоне світло. У першому випадку вантаж продовжує свій шлях, а адміністративний контроль здійснюється потім. У другому - митники ще раз переглядають представлені їм документи, аналізують всі дані. У третьому випадку товар, що надійшов, зупиняється й вивантажується, митники перевіряють, чи відповідає він декларації.
У Роттердамському морському порту й в Амстердамському міжнародному аеропорту „Схипхол” для контролю використовуються рентгенівські сканери, що дозволяють за годину повністю перевіряти вміст контейнерів, не відкриваючи їх. Вони значно прискорюють проведення огляду вантажів, віднесених до високого ступеня ризику, і дозволяють застосовувати фізичний контроль лише в необхідних випадках. На озброєнні нідерландської митниці є спеціальний апарат, що перевіряє дійсність наданих документів.
Крім Центра митної інформації, наявні наступні служби: Центральний підрозділ керування, що керує автоматизованими системами митниць та відповідальний за фінансове управління, Центральна служба імпорту та експорту, що видає ліцензії на ввіз або вивіз специфічних вантажів, і розташована в Амстердамі митна лабораторія, у якій щорічно проводиться більше ста тисяч аналізів різних проб.
Нідерландські митники працюють не тільки на стаціонарних постах, але й у складі мобільних бригад. По всім Нідерландам можна зустріти машини з емблемами митниці, співробітники якої перевіряють автотранспорт на предмет сплати податків, стежать за транспортуванням промислових відходів, здійснюють періодичний контроль на прикордонних переходах.
В аеропорті „Схипхол” на постійній основі працює група з 34 чоловік, у яку входять як митники, так і відповідальні за прикордонний контроль жандарми. Члени цієї групи займаються затримкою наркокур’єрів [47, 69].
У справі боротьби з наркобізнесом нідерландська митниця активно співробітничає з міністерством юстиції, поліцією й діючою в рамках міністерства фінансів Фіскальною інформаційно-пошуковою службою.
Нідерландська митниця є членом Всесвітньої митної організації, підтримує широкі міжнародні зв'язки, насамперед із країнами Європейського Союзу.
В Ірландії ще в травні 1996 року була створена система електронного митного декларування (AEP). Після офіційної реєстрації суб’єктів ЗЕД система присвоює йому унікальний ідентифікаційний код. Подання електронної декларації суб’єктом йде по закритому інформаційному каналу митно-податкової служби через уповноважених представників. У самого суб’єкта є власний код. За кодом товару, по митному тарифу система сама нараховує митні платежі.
Стягнення митних платежів здійснюється шляхом надання банком митно-податковій службі гарантії сплати недостатнього зобов’язання суб’єкта ЗЕД. Сума відображається в системі, і по мірі здійснення операцій та нарахування митних платежів ця сума зменшується. В кінці кожного місяця сума належних до сплати митних платежів перераховуються банком на рахунок митниці.
„Інтегрована система аналізу митних ризиків” (IRAC) сприяє відбору суб’єктів ЗЕД посадовою особою митного органу для проведення аудиторської перевірки. В даній системі відображається історія проведення попередніх аудиторських перевірок суб’єктів ЗЕД, кількісні та вартісні обсяги зовнішньо-економічних операцій, профіль діяльності суб’єкта ЗЕД та його ризиковий рейтинг.
В електронній системі „Матриця аналізу ризиків” ризики деталізовані за митними тарифами відповідно до імпортних та експортних операцій по всім кодам товарів. До матриці заносяться результати усіх аудитів. Ця система дає можливість визначити товари або цілі галузі, які є пріоритетними для проведення аудиту. Аудит в Ірландії здійснюється як централізовано, так і на регіональному рівні [44].
У Данії робота по аналізу ризиків проводиться Контрольними митними управліннями (всього 8 центрів), що є такими собі «розвідданими» про суб’єктів ЗЕД.
Після того, як усі трансакції пройшли через митницю і систему управління ризиками, ті операції, які мають високий ступінь ризику, стають об’єктами контролю. Зазвичай, це фізичний контроль та/або аудит. Після проведення контролю, місцеве управління фіксує результати в електронній митній системі. Всі дані, що стосуються митних декларацій, аналізу ризиків та результатів проведеного контролю зберігаються в Центральній базі даних (Data Warehouse). Це в подальшому полегшує підготовку звітів та статистичних оглядів [48].
У 2004 році до ЄС приєднались 10 країн, серед них Литва, Естонія та Польща. Розглянемо і їх надбання у сфері ризик-менеджменту. Слід зазначити, що як і в більшості європейських країн, митна адміністрація Литви знаходиться під керівництвом Міністерства фінансів.
Централізовано координацію заходів із розвитку і застосування системи управління ризиками в митній адміністрації Литви здійснює відділ превенції правопорушень, до складу якого входять: підвідділ управління ризиками, підвідділ двосторонньої допомоги (організація виконання запитів до митних адміністрацій інших країн) та підвідділ оперативного управління. Відповідні підрозділи, за виключенням підвідділу двосторонньої допомоги, функціонують також на регіональному рівні – в територіальних митницях.
Розробка профілів ризику здійснюється як на центральному, так і на регіональному рівні. Організаційна структура автоматизованої системи управління ризиками аналогічна українській системі управління ризиками. Єдине, в чому є принципова різниця, – це роз’єднаність литовської системи управління ризиками RIKS (виконана на базі програмного продукту ESCORT) від автоматизованої системи митного оформлення вантажних митних декларацій (виконана на базі ASYCUDA), тобто це дві окремі системи (бази даних), які мають певні взаємозв’язки. Український ПІК «Інспектор – 2006» – це комплексний програмний продукт, який включає в себе: автоматизовану систему митного оформлення вантажних митних декларацій, модуль управління ризиками, модуль платежів та розгалужену систему довідників та блоків перевірок, що є досить перспективним та зручним у користуванні для інспекторського складу. Тому колеги з митної адміністрації Литви планують у подальшому відмовитись від ASYCUDA та перейти на новий єдиний програмний комплекс.
Так як і українська система управління ризиками, литовська має три рівні управління. Це: центральний рівень – управління базами даних, системами і ризиками на національному рівні; територіальний рівень – робота з системою аналізу ризиків та управління ними на рівні територіальних митниць; локальний рівень – оперативний, тактичний пошук ризиків.
Управління ризиком відбувається циклічно: виявлення та розпізнання ризику, аналіз ризику, оцінка ризику та визначення пріоритетів, прийняття заходів по застосуванню адекватних форм митного контролю, мінімізація ризику, оцінка результатів.
Алгоритм оцінки ризиків за вантажною митною декларацією здійснюється за декількома коридорами-фільтрами:
за профілями ризику;
за загальним рівнем ризику;
за значимістю товару;
за надійністю зовнішньоекономічних операторів;
за методом випадкового відбору.
Слід відмітити позитивний досвід литовських колег в організації так званих мобільних груп – підрозділів з контрольними функціями по всій території країни, добре оснащених в технічному плані (засобами зв’язку, технічними засобами митного контролю тощо) – що дозволяє оперативно залучати ці групи до виконання контрольних заходів в будь-якій точці країни і суттєво підвищувати показники виявлення різного роду порушень. Хороші результати може дати організація взаємодії таких підрозділів з підрозділами управління ризиками.
Взагалі, порівняння досвіду литовських колег у напрямку побудови автоматизованої системи аналізу ризиків та досвіду створення в Україні автоматизованої системи управління ризиками під час здійснення митного контролю та митного оформлення, дозволяє стверджувати, що засади побудови такої системи в Україні є більш прогресивними та перспективними.
На центральному рівні адміністрування автоматизованої системи управління ризиками Естонії здійснює підрозділ розвідки. Характерною ознакою автоматизованої системи управління ризиками є те, що вона побудована виключно на центральному рівні. Тобто здійснення митного оформлення вантажних митних декларацій та оцінка ризику за ними реалізовані через відповідний web-ресурс в режимі on-line. Така реалізація є досить прогресивною, оскільки дозволяє в режимі реального часу відслідковувати всі транзакції митного оформлення (його початок, спрацювання блоку аналізу ризиків та завершення митного оформлення).
Комплексна система Держмитслужби України «Електронна митниця», що затверджена Розпорядженням КМУ від 17.09.08, передбачає перехід на центральний рівень автоматизованої системи митного оформлення разом з блоком автоматизованої системи управління ризиками до 2013 року.
Введення у систему профілів ризику здійснюють декілька чоловік. Вони також можуть змінити певні критерії ризику за поданням фахівців з підрозділу розвідки, які і визначають селективність впроваджених профілів ризику та їх доцільність. Адміністрування ж системи здійснюють всього дві особи.
Разом із тим, незрозумілим є підхід у формуванні форм митного контролю при спрацюванні профілю ризику. Він може видаватися посадовій особі у довільній формі (тобто відсутній формалізований класифікатор форм контролю). Наприклад, форма митного контролю може виглядати наступним чином: «Зателефонуйте за номером телефону ***-**-** та отримайте відповідні вказівки». Також, у довільній формі посадова особа може внести до системи інформацію про проведені нею дії, що на нашу думку ускладнює процедуру оцінки ефективності та результативності запроваджених профілів ризику.
Також, слід зазначити, що в Естонії на рівні центральної системи аналізу ризиків використовуються інші бази даних для оцінки ризиків за неформалізованими даними, тобто здійснюється пошук потрібної інформації за різними базами даних (в ручному режимі). [51]
Підходи до побудови системи управління ризиками в митній адміністрації Республіки Польща дуже схожі на підходи, які використовуються в митній службі України, адже базуються на єдиних принципах. Як і в більшості європейських країн, митна адміністрація Республіки Польща підпорядковується Міністерству фінансів.
Різниця підходів полягає в тому, що профілі ризиків в Держмитслужбі України розробляються та впроваджуються на центральному рівні, в той же час в митній адміністрації Республіки Польща профілі розробляються переважно на регіональному рівні. На центральному рівні розробляється центральний реєстр ризиків, на базі якого складаються плани роботи митних органів по мінімізації визначених ризиків. В кожній митній палаті Республіки Польща, яких нараховується 16 одиниць, функціонують відділи управління ризиками чисельністю 10-14 чоловік. Профілі ризиків розробляються цими відділами і можуть затверджуватися керівництвом відділу чи митниці.
Для порівняння: в митній службі України профілі ризику на даний час затверджуються на центральному рівні Експертною комісією із застосування системи аналізу та управління ризиками та впроваджуються наказом Голови Держмитслужби.
Успішному наповненню системи управління ризиками в митній адміністрації Республіки Польща сприяє доступ до спеціалізованих баз даних ЄС, а також тісне співробітництво, як на рівні країн-членів ЄС, так і на рівні структурних підрозділів митних установ Республіки Польща. Ведеться так звана Центральна митна картотека, в якій зберігаються дані про будь-які порушення митного законодавства, виявлені за результатами різних заходів та форм митного контролю. Дана інформація постійно опрацьовується з метою застосування її в профілях ризику.
Під час митного контролю та митного оформлення в митних органах Республіки Польща використовуються декілька баз даних: окремо для імпорту, експорту та транзиту; при пропуску вантажів та пасажирів через митний кордон.
Для порівняння: в Україні ці задачі виконуються за допомогою єдиного програмного інформаційного комплексу «Інспектор-2006».
Управління ризиком в митній адміністрації Республіки Польща також відбувається циклічно: виявлення та розпізнання ризику, аналіз ризику, оцінка ризику та визначення пріоритетів, прийняття заходів по застосуванню адекватних форм митного контролю, мінімізація ризику, оцінка результатів.
Взагалі, порівняння досвіду польських колег у напрямку побудови автоматизованої системи управління ризиками та досвіду створення такої системи в Україні, дозволяє стверджувати, що засади побудови систем управління ризиками є дуже схожими. Корисним може бути досвід польських колег при розвитку в митній службі України системи управління ризиками на регіональному рівні. Суттєвими перевагами, що сприяють успішному застосуванню методів управління ризиками в митній адміністрації Республіки Польща є також нормативно-правове забезпечення цього питання в законодавстві ЄС, зокрема в Митному кодексі ЄС, розвинена інфраструктура митних органів, забезпечення необхідними технічними засобами митного контролю [52].
Одним із стратегічних партнерів для України, є також США. Розглянемо її систему управління ризиками. За своєю структурою, САУ ЄС та США схожі, Рис. 3.2., оскільки основоположні принципи побудови такої системи запроваджуються на базі загальноприйнятих світових стандартів.
Рис. 3.2. Система управління ризиками в США [49]
Митна служба Сполучених штатів, як і багатьох інших держав, використовує систематичний підхід при імплементації принципів управління ризиками. Для управління цим процесом були створені спеціальні Митні центри управління (Customs Management Centers). З січня 2001 року вони займаються впровадженням системи управління ризиками, не тільки на локальному, а й на загально державному рівнях.
Окрім цього проводиться постійне підвищення рівня кваліфікації працівників і включення до таких курсів матеріалів, що стосуються ризик-менеджменту. Митне управління публікує гід з питань управління ризиком у митній сфері. Для зручності та швидкості доступу до інформації такого роду було спеціально розроблено веб-сайт, присвячений новітнім досягненням та розробкам таких систем у світі, а також приведені приклади найкращого впровадження систем управління ризиками.
Також важливим моментом є світовий досвід із оцінки ризиків та, зокрема, інструментарій, що використовується при цьому. Автоматизація процесу управління ризиками покликана зменшити навантаження на службових осіб під час значного зростання об’ємів товаропотоків [49].
Сьогодні у США діє програма митної системи та системи із захисту кордонів (U.S. Customs and Border Protection - CBP), що є стратегічним планом на 2009-2014 роки, яка носить назву «Безпека кордону, охорона руху через кордон, легальна торгівля» (Secure Borders, Safe Travel, Legal Trade). У даному документі системі управління ризиками приділено досить значну увагу. Ці п’ять років декларуються, як роки глобальної трансформації системи захисту кордонів США, за рахунок підвищення кваліфікації працівників служби, використанням ними новітніх підходів до управління, в тому числі, використання підходу, що базується на ризик-менеджменті.
Посилення використання управління ризиками покликане, в першу чергу, зміцнити державні кордони в рамках боротьби з тероризмом та протидії використання зброї масового знищення як в США, так і за його кордонами. Ризик-менеджмент США базується на отриманні попередньої інформації про осіб, товари та перевізників, що потрапляють до країни; використання цільової автоматизованої системи та новітніх технологій проведення митного контролю для визначення тих вантажів, осіб, або перевізників, перетин кордону якими може нести високий рівень загрози; поширення компетенції СВР на усю територію США з метою забезпечення безпеки по всьому периметру кордону з обох боків.
Поряд із цим, зважаючи на те, що економіка США тісно переплетена із світовою, глобальні тенденції мають на неї значний вплив. Так, із зростанням обсягів світової торгівлі, зростають спроби міжнародних злочинних угрупувань наживитись на цьому. Це збільшує імовірність виникнення ризику на кордонах, що пов’язані із контрабандою людей та товарів.
Ще одним із напрямків діяльності СВР є запобігання ризикам у сфері сільського господарства, які пов’язані із можливим ввезенням хвороботворних, отруйних та патогенних рослин, а також екзотичних хвороб тварин. Це явище називають агротероризмом.
У даному документі декларується дві стратегічні цілі СВР, а саме:
Захист національного кордону США від нелегального руху товарів та людей, а також незаконної торгівлі
Забезпечення відповідного потоку законного руху через кордон та торгівлі.
Слід зазначити, що реалізація вище вказаних пунктів передбачає широке використання системи управління ризиками. Так, наприклад, СВР використовує систему поверхневої перевірки (Non-Intrusive Inspection - NII). Це технологія, при якій не відбувається фізичного огляду товарів, а використовується сканування контейнера, транспортного засобу, або упаковки за допомогою рентгенівських променів, інших скануючи пристроїв або персональних технічних засобів проведення митного контролю. При цьому таким чином перевіряється 100 % контейнерів на предмет незаконного переміщення радіологічних матеріалів. Усі контейнерні перевезення, які вважаються високо ризиковими також перевіряються у повному обсязі абе уже із фізичним поглибленим оглядом.
Для боротьби із незаконною міграцією, попередження випадків тероризму та виявлення людей із кримінальним минулим, в системі ризиків діє програма відвідувачів та іммігрантів США (The U.S. Visitor and Immigrant Status Indicator Technology – US-VISIT). Вона діє в багатьох пунктах пропуску (наземних, морських, повітряних) і включає систему біометричних даних осіб, що переміщується через кордон. Це може бути сканування відбитків пальців електронними сканерами та цифрове фотографування. Це допомагає виявляти будь-які намагання порушити закон від перебування в країні понад встановлені строки до фіксації злочинних намірів осіб та кримінальних організацій. Для швидкої реакції та запобіганню вчиненню злочинів на території США працюють спеціальні оперативно-розшукові групи.
Перевірка людей, товарів та транспортних засобів обмежується тими, що визначені як високо ризикові, при цьому усі інші звільняються від проходження зайвих формальностей. При цьому основним продуктом, що використовується є Спеціальна автоматизована система (Automated Targeting System – ATS). Інспектор отримавши інформацію про товари або осіб, що прибувають до США перевіряє їх по наявних базах даних для виявлення незаконних намірів. В подальшому таких баз даних та інформації ставатиме більше за рахунок ще більшого залучення як зовнішніх, так і внутрішніх джерел.
АСЕ – це сучасна система, що слідкує за торговими потоками в США. Вона консолідує дані із семи систем нагляду за переміщенням вантажів в єдиний портал. Це дозволяє ще до прибуття товару до кордону США визначити чи підлягає він детальній перевірці через наявність потенційних ризиків. Автоматизація цього процесу дозволяє прискорити процес перетину кордону пасажирів та товаропотоків і справитись із постійним зростанням їх числа.
У відповідності із вимогами часу СВР використовує багаторівневу систему управління ризиками. Вона включає в себе серед іншого передові методики аналізу, міжнародний контроль, нагляд за дотриманням законодавства при перетині кордону, перевірки після ввезення та аудит, а також застосування жорстких покарань. Це дозволяє СВР сконцентрувати свою увару на вантажах із високим ступенем ризику безперешкодно пропускаючи через кордон усі інші.
СВР використовує узгоджений метод щоб досягти необхідного балансу між безпекою, ризиками і результативністю, базуючи свою діяльність на таких трьох основних принципах:
Ідентифікація вантажів, що можуть спричинити значні втрати, зашкодити національним виробникам, або представляють собою небезпеку здоров’ю та захищеності громадян;
Дослідження вантажів, що часто використовуються як товари групи прикриття, мають негативну історію, про них відсутня інформація в базах даних або виникають спірні питання при оформленні;
Вплив на суб’єктів через регулятивну функцію та акредитацію в органах влади.
СВР використовує ці три принципи для аналізу інформації та визначення областей підвищеного ризику. На сьогоднішній день СВР концентрує свою увагу на 7-ми пріоритетних напрямках: антидемпінгове та компенсаційне мито, права інтелектуальної власності, легка промисловість, доходи, сільське господарство, безпечність імпорту та штрафи. [50]
Зважаючи на стрімкий розвиток україно-російських відносин, що розпочались нещодавно, доцільно розглянути систему управління ризиками у Російській Федерації. На початку 90-х років, на зорі розвитку самостійної митної системи РФ, митний огляд охоплював практично 100 % товарів. Сьогодні ця частка складає близько 6-7 % і продовжує зменшуватись. Необхідно скорочувати частку товарів, що підлягає контролю, оскільки митний огляд – це надзвичайний захід митного контролю. Адже із розвитком підприємницької діяльності, розвивається і вся держава. Таким чином перед митними органами стоїть надважка задача: знайти ту золоту середину, при якій вони виконуватимуть свої контролюючі функції в повному обсязі, при цьому не порушуючи інтересів суб’єктів ЗЕД. [53, 13]
Сучасним загальноприйнятим механізмом ефективної організації митного контролю вважається система управління ризиками (СУР). При її створенні були використані методичні та методологічні розробки розвинених закордонних адміністрацій. [54, 4]
СУР – це відносно новий напрямок роботи. Окремі елементи системи, такі як накопичення та аналіз даних про об’єкт контролю, що з найбільшою імовірністю може містити порушення законодавства почали впроваджувати ще у 2002-2003 роках. Наступним етапом стала розробка і затвердження Концепції застосування СУР в митній службі. Найбільш активна фаза розпочалась у 2004 році із затвердженням інструкції, що регламентував дії посадових осіб при виявленні поставок, які підпадають під ту або іншу групу ризику. [55, 12]
Централізовано координацію заходів із розвитку і застосування САУР в митних органах Російської Федерації здійснює відділ координації та застосування системи управління ризиками, що входить до складу Головного управління організації митного контролю (далі – ГУОМК). Відповідні підрозділи функціонують також на регіональному рівні – в регіональних управліннях та митницях. У найближчій перспективі планується створення спеціалізованого управління (центру) з управління ризиками.
Розробка профілів ризику здійснюється як на центральному (профільні управління), так і на регіональному рівні (регіональні управління, митниці). Характерною різницею в підході щодо розроблення профілів ризику є те, що основне навантаження покладається на профільні управління Федеральної митної служби РФ за напрямками їх роботи, що цілком логічно, а не лише на відділ координації та застосування системи управління ризиками ГУОМК. Однак всі профілі проходять узгодження і рішення про їх застосування приймається в ГУОМК. Схема розробки профілів ризику зображена на Рис. 3.3. [57]
Рис. 3.3. Схема розробки профілів ризику РФ [57]
На основі доступних БД Головне управління організації митного контролю розробляє профілі ризику та вносить їх до бази даних профілів ризику, а також доводить інформацію про його введення в дію інспекторів на місцях. Після спрацювання інспектор повідомляє про його результати проведених заходів по запобіганню або мінімізації ризиків.
Оцінка ризику та можливих його наслідків здійснюється з використанням наявних джерел інформації та програмних засобів – в основному, засоби СУБД Oracle (розробники профілів ризику мають доступ в режимі SQL-запитів до центральної (у профільних управліннях) та локальної (в регіонах) бази даних ВМД), MS Excel тощо. Загальні вказівки з оцінки ризику містяться в Концепції САУР та ряді інструктивних актів. Спеціальні методики з оцінки ризику чи можливої шкоди не використовуються.
Натомість, російські колеги активно розробляють і застосовують методики з оцінки ефективності як самих профілів ризику, так і конкретних форм митного контролю. В першу чергу, – шляхом запровадження планових показників та системи звітності. Такі дії можуть виявитись недостатньо ефективними, оскільки збільшують операційне навантаження на працівників митних органів, не виключаючи при цьому суб’єктивного фактору.
При визначенні форм митного контролю, необхідних для мінімізації ризику, використовується експертний метод, з урахуванням показників ефективності за попередні періоди.
Застосування профілів ризику має свої особливості. Перші кілька років побудови САУР основна увага приділялася відпрацюванню організаційних моментів застосування профілів ризику: створення в регіонах підрозділів, відповідальних за застосування профілів, розроблення інструктивних актів щодо виявлення ризиків, виконання форм контролю, вказаних у профілях ризику, запису звітів про виконання таких форм контролю тощо. Застосовувалися переважно паперові профілі ризиків, створено достатньо громіздку і, на нашу думку, затяжну процедуру застосування профілів ризику під час митного контролю та митного оформлення. Ускладнювало ситуацію також те, що багато форм контролю передбачало прийняття відповідних рішень різними структурними підрозділами митниць, регіональних управлінь (при тому, що власне митне оформлення здійснюється лише митними постами). Тому на цей час здійснюється робота зі спрощення процедури застосування профілів ризику, в першу чергу за рахунок застосування електронних профілів ризику.
Щодо автоматизації застосування профілів ризику, то САУР на рівні митного оформлення реалізована у двох програмних комплексах: автоматизованій системі митного оформлення АИСТ-м (на невеликих митних постах) та автоматизованій системі митного оформлення АИСТ-РТ21 (на митних постах, де здійснюється значна частина митних оформлень), що викликає певні труднощі з адміністрування такої системи. На думку російських колег, наступним етапом розвитку САУР є перенесення аналізу ризику за ВМД з локального (на рівні автоматизованих систем митного оформлення) на центральний рівень, що дозволить розширити можливості з використання накопичених баз даних та знань (по товарах, суб’єктах ЗЕД тощо) і оптимізувати адміністрування САУР. Цей напрямок використовується в багатьох країнах ЄС та є перспективним і для України.
Щодо організації обробки зворотної інформації застосованих профілів ризику, то така інформація надходить із двох основних джерел:
1) з бази даних митного оформлення. По кожній ВМД фіксується інформація про спрацьовані профілі ризику та про форми контролю, які були здійснені за цією ВМД. Ця інформація централізовано обробляється відповідними спеціалістами та надається у вигляді звіту в розрізі профілів ризику працівникам, які здійснюють розроблення та контроль ефективності профілів ризику;
2) зі звітів. До звітності митних органів включені також показники застосування профілів ризику: коригування митної вартості, кількість складених протоколів про адміністративні правопорушення тощо.
Окрема увага в митній службі Російської Федерації приділяється формуванню так званого “зеленого коридору” – списків підприємств, до яких при митному оформленні застосовуються не всі форми митного контролю, вказані у профілях ризику.
Загалом можна сказати, що російські колеги досить системно і послідовно підходять до побудови САУР і досягли хороших результатів. В Держмитслужбі України погляди щодо основних принципів застосування САУР подібні. Однак, на відміну від російської митної служби, ми прагнемо максимально автоматизувати застосування САУР вже на початковому етапі, щоб уникнути зайвого навантаження на працівників митних органів, які здійснюють митний контроль та митне оформлення, та зменшити вплив людського фактору при виборі форм митного контролю.
Позитивні сторони побудови САУР у митній службі Російської Федерації наступні:
ефективний розподіл функцій з розробки профілів ризику (основне навантаження – на профільні управління);
чітко організована координуюча вертикаль САУР;
законодавче закріплення підстав застосування САУР в митному кодексі; комплексний підхід до побудови САУР.
Негативні моменти побудови САУР у митній службі Російської Федерації – це:
все ще широке застосування документальних профілів ризику, а також електронних профілів ризику, які лише частково автоматизовані;
оцінка ефективності застосування профілів ризику носить суб’єктивний характер, оскільки ґрунтується значною мірою на системі звітності і планових показників;
використання двох автоматизованих систем митного оформлення, що ускладнює адміністрування профілів ризику. [56]