4.2. Первая глава (информационно-теоретическая часть)

Первая глава традиционно посвящается теоретическому обоснованию тематической проблематики, в рамках которой представляется методология и методика исследования.

Исходя из логики выполнения дипломного исследования и структурного построения дипломной работы, первую главу составляет информационно-теоретическая часть. Здесь раскрыва­ются современные взгляды и подходы к «решению исследуемой проблемы в контексте конкретной ситуации государственно – управленческой деятельности. Целесообразно показать решаемую проблему, используя фактические данные из правоприменитель­ной практики в той или иной сфере государственного (муници­пального) управления и государственной (муниципальной) служ­бы, которой посвящено исследование.

Общие требования к разделу «Правовые основы»

Данный раздел дипломной работы должен базироваться на знании действующего законодательства. Работа по написанию раздела «Правовые основы» включает следующие этапы:

1) подбор и составление списка нормативно-правовых актов, которые студенту необходимо будет изучить. При подборе нормативных правовых актов используются монографии, учебники, учебные пособия, справочники, а также статьи и материалы информационной сети Интернет, справочные правовые системы "Гарант", «Консультант плюс», «Кодекс».

2) анализ и обобщение законов и иных нормативных правовых актов.

3) описание нормативно-правового регулирования отношений, рассматриваемых в дипломной работе.

4) выявление особенностей применения тех или иных нормативных правовых актов, пробелов в законодательстве, недостатков в области правоприменения.

При изучении нормативных правовых актов по теме дипломного исследования необходимо учитывать три важных обстоятельства:

Во-первых, процесс реагирования законодательства на усложнение общественных отношений происходит непрерывно и с огромной скоростью. Во многие нормативные акты вносятся десятки изменений и дополнений, принимаются новые правовые акты, отменяются старые, которые еще не отражены в учебной литературе. ( Например, Федеральный Закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года № 25). Это требует от студента знания современной нормативно-правовой базы по исследуемой проблеме.

Во-вторых, общественные отношения непрерывно развиваются и это требует все новых путей и способов их нормативного регулирования. Ученые- юристы в своей деятельности исследуют возникающие противоречия между системой действующих норм и потребностями реальной жизни. Это означает, что студентам необходимо владеть основами правовых доктринальных воззрений ученых по данной проблеме и ознакомиться с основными научными трудами правоведов.

В-третьих, важное значение имеет сложившееся практика применения действующего законодательства, особенно постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления пленумов Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Для выполнения дипломной работы студент обязан, исходя из целей и задач исследуемой темы (по согласованию с научным руководителем) использовать нормативные правовые акты в соответствии с принятой иерархией источников права:

- Конституция Российской Федерации;

- международно- правовые документы и международные договоры Российской Федерации;

- федеральные законы;

- указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации;

- нормативные акты органов исполнительной власти Российской Федерации;

- законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

- акты органов местного самоуправления;

- государственные стандарты, методические указания, инструктивные письма и т.д.

Термины, употребляемые в дипломной работе, должны быть обоснованными (например, понятия из законов Российской Федерации) либо со ссылкой на исследования ученых и практиков.

В списке использованных источников и литературы нормативные правовые акты должны указываться с точными выходными данными ( Например, Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства, 1998.-№ 36.-Ст. 4466; Федеральный закон «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31 июня 1998 года // Российская газета.-1998.-12 августа; Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006- 2008 гг. //www.government.ru.).

Если в тексте упоминается нормативный правовой акт, то в сноске следует указать официальный источник его опубликования. При этом следует соблюдать следующие правила. Если нормативный правовой акт упоминается в работе впервые, то в тексте работы необходимо указать его полное название, номер и дату принятия, а в сноске указать источник публикации: название издания, год, номер журнала или газеты, номер статьи.

Например, в тексте:

В соответствии со ст. 6 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ¹.

В сноске:

_________________________

¹ Парламентская газета. – 2004. – 31 июля. – С.5.

При повторном упоминании нормативного правового акта в тексте указывается только его название. Ссылка на источник опубликования не делается.

В целом под правовыми основами государственного и муниципального правления понимается нормативная база, которую составляют международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», федеральный закон « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы; конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и другие нормативные акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. На первое место ставятся международно-правовые документы. Это соответствует ч.4 ст. 15 конституции Российской Федерации: «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Среди международно-правовых документов, непосредственно направленных на регулирование местного самоуправления, в первую очередь можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления. Данная Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы государствами, ее подписавшими. Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее 5 мая 1998 г. В случае противоречия любого положения российского законодательства Европейской хартии должны применяться нормы Хартии.

Местное самоуправление согласно Хартии составляет одну из основ любого демократического строя. Важную роль играют и положения Хартии об общих принципах экономической и финансово-налоговой политики государства применительно к местным органам власти. К международно-правовым документам, регулирующим местное самоуправление, также относятся декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств- участников СНГ в 1994 г.

Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации записаны в Конституции РФ. Она закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Часть 2 ст.3 Конституции устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Признание государством местного самоуправления означает, что государство признает за гражданами возможность создавать социальные управленческие институты, не обладающие свойствами государственной структуры. Гарантирование государством местного самоуправления означает то, что органы государственной власти и государственные должностные лица не только не вправе вмешиваться в деятельность местного самоуправления, но и обязаны осуществлять правовую защиту этой сферы.

Исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти необходимо толковать не как их противопоставление государству, а как установление разделения государственных функций по вертикали. Органы местного самоуправления обладают собственной компетенцией и не подконтрольны государству при решении вопросов местного значения.

Отдельная глава Конституции полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации( гл.8).( Необходимо рассмотреть основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия органов местного самоуправления по Конституции РФ).

В соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения согласно ст. 76 Конституции РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Таким образом, организация и деятельность местного самоуправления в российской Федерации относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов, т.е. по этим вопросам осуществляется двойное законодательное регулирование. На практике это означает, что по отдельным вопросам деятельности местного самоуправления принимается федеральный закон, который определяет общие принципы правового регулирования, и закон субъекта РФ, который устанавливает особенности организации местного самоуправления в данном субъекте. При этом закон субъекта не может противоречить федеральному. Исходя из этого в структуре законодательной основы местного самоуправления можно выделить два уровня: федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ.

Далее необходимо дать сравнительный анализ Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. и Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.( № 131-ФЗ), рассмотреть существенные изменения, внесенные последним законом регулирование основ местного самоуправления.

Среди других федеральных законов, посвященных различным аспектам организации местного самоуправления, можно выделить Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ, в соответствии с которым утратили силу отдельные законодательные акты Российской Федерации, включая и Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 года № 8-ФЗ.

Следует иметь в виду, что полномочия органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни разбросаны по многим отраслевым законодательным актам, в том числе и кодифицированного характера. Так, полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере закреплены в Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ ( в ред. от 7 марта 2005 г.), полномочия в сфере охраны атмосферного воздуха- в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» ( в ред. от 22 августа 2004 г.), в сфере гражданской обороны- в Федеральном законе от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» ( в ред. от 22 августа 2004 г.), в сфере образования- в Законе РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» ( в ред. от 29 декабря 2004 г.) и т.д.

Среди указов Президента РФ можно назвать Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1616 «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления»; Указ Президента РФ от 2 июня 2000 г. № 1011 «О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» и др. Среди постановлений Правительства РФ- постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления»; постановление Правительства РФ от 15 августа 1997 г. № 1045 « О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

Кроме того, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы в самых различных актах федеральных министерств и ведомств.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих постановлениях неоднократно обращался к вопросам, связанным с осуществлением права граждан на местное самоуправление. Например, постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области в связи с запросом Челябинского областного суда» и др.

На уровне субъектов Федерации общие вопросы регулирования местного самоуправления находят отражение в их конституциях и уставах. (Устав Новосибирской области от 18 апреля 2005 года № 282-ОЗ ( с изменениями, внесенными Законами Новосибирской области от 14 апреля 2007 года №91-ОЗ, от 14 апреля 2007 года №92-ОЗ). На региональном уровне принят Закон Новосибирской области «О местном самоуправлении в Новосибирской области» от 11 июня 1997 года № 65-ОЗ.

Необходимо подчеркнуть, что закон о местном самоуправлении 2003 года( №131-ФЗ) должен был вступить в силу с 1 января 2006 года. Однако вследствие сложности применения норм закона на местном уровне в него были внесены поправки, продлевающие вступление закона в силу с 1 января 2009 года.

Образец оформления списка сокращений

РФ – Российская Федерация

ВС – Верховный Суд

ВАС - Высший Арбитражный Суд

КзоТ – Кодекс законов о труде

КоАП – Кодекс об административных правонарушениях

ГК – Гражданский кодекс

ГПК – Гражданский процессуальный кодекс

ЖК – Жилищный кодекс

ЗК – Земельный кодекс

СК – Семейный кодекс

СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации

САПП РФ – Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации

ТК – Трудовой кодекс

УК – Уголовный кодекс

УПК – Уголовно-процессуальный кодекс

В первой главе следует подробно осветить проблемно – теоретические аспекты темы, рассмотреть их с различных методологических позиций. Для этого целесообразно провести обзор литературы по методам решения задач дипломного исследования, выявить раз­личия в основных подходах и точках зрения на рассматриваемую проблему, увязать главные теоретические положения с практикой конкретного государственно-муниципального органа. При этом можно опереться на свои замечания, статистические и другие данные, результаты социологических опросов (представить их в форме таблицы, графиков, диаграмм, схем...).

Дипломное исследование должно базироваться на основных закономерностях и принципах теории и организации государственного (муниципального) управления, на общих теоретических положениях науки управления, достижениях научной мысли, обоснованных и общепринятых утверждениях, представляя собой их конкретизацию (а чаще следствие из них) по отношению к ис­следуемому объекту с необходимой аргументацией.

Исследователь должен грамотно оперировать понятиями и терминами государственно-управленческой терминологии, понятиями и методами научных дисциплин, следить за тем, чтобы употребление узкоспециальных терминов было строго оговорено.

В первой части обосновывается выбор конкретных методов решения поставленных задач, разрабатываются основные модели такого решения, производится анализ существующих подходов и методов решения проблемных ситуаций в определенной сфере государственного (муниципального) управления, определение и обоснование соответствующей модели совершенствования государственно-управленческой и государственно-служебной деятельности. Модель решения исследовательских задач - это форма­лизованное представление содержательной постановки задачи.

Она содержит критерии решения, основные ограничения, требо­вания к точности или оценки достигаемой точности моделирова­ния. Такая модель может быть представлена в виде аналитиче­ского описания последовательности определенных действий либо в виде описания ее алгоритмической реализации в схематичной форме практических мероприятий, выполняемых управленческих операций и т.д. Однако не следует увлекаться чрезмерной схема­тизацией или идеализацией теоретических построений. Не нужно приводить детальное описание общеизвестных способов теорети­ческого моделирования и методов решения задач. Основной ак­цент нужно сделать на элементах конкретного использования и модификации модели под объект. В дипломной работе могут ис­пользоваться самые разнообразные модели: системно-структур­ного анализа, логико-информационные, экспертного оценива­ния, функционального анализа и др.

Таким образом, в первой главе необходимо:

- дать характеристику степени проработанности проблемы в литературных источниках (монографиях, журнальных статьях), материалах конференций и т.п.), а также уровня ее реализации в практике работы организаций;

- определить сущность исследуемой проблемы, обобщить опыт (как положительный, так и негативный) реализации рассматриваемой проблемы в деятельности отечественных и зарубежных организаций, например, по методическому обеспечению, степени проработки организационного, экономического, правового механизма реализации проблемы;

- определить какие процессы (организационные, экономические, социальные) составляют основу рассматриваемой проблемы;

- выделить состав и краткое содержание принципов и методов реализации изучаемой проблемы на практике;

- указать, какое место занимает рассматриваемая проблема в сложившейся системе управления.