4. Изменения в нормативных правовых актах, регулирующих исполнение функции государственной экологической экспертизы

Нормативные правовые акты, регулирующие исполнение функ­ции ГЭЭ, — это, прежде всего, Конституция Российской Феде­рации (ст. 9 об использовании и охране природных богатств), Фе­деральные законы «Об охране окружающей среды» (ст. 3 о прин­ципах охраны окружающей среды, ст. 33 о целях экологической экспертизы), «Об экологической экспертизе», многочисленные нормативные акты, принятые в соответствии с этими федераль­ными законами.

Государственная экологическая экспертиза представляет собой управленческую процедуру контрольной проверки прогноза пред­полагаемых последствий в системе принятия решения о социаль­но-экономическом развитии отдельно рассматриваемой террито­рии или конкретного хозяйственного объекта, реализация кото­рого окажет значимое воздействие на окружающую природную среду этой территории или страны в целом, с целью подготовки заключения о возможности экологических и других последствий реализации предлагаемого решения. Данная процедура рассмат­ривается как осуществление предупредительного экологического контроля. Административное право относит экспертизу к одно­му из основных направлений административного надзора — как предварительный контроль, в частности, проведение экспертиз, выдача заключений на проекты строительства и т.п.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» на протя­жении десятилетней практики применения доказал высокую эф­фективность в природоохранной деятельности, что подтвержда­ется практически неизменной его редакцией.

Вносимые измене­ния были связаны с перераспределением полномочий органов государственной власти и не затрагивали процедуру организации и проведения ГЭЭ, лишь фиксируя этапы проводимой в России административной реформы. Наиболее значимые последствия их вступления в силу заключаются в следующем: правоотношения в области экологической экспертизы регулируются только феде­ральным законодательством, полностью исключены ст. 7 и 8, ра­нее устанавливавшие полномочия федерального органа исполни­тельной власти и его территориальных органов в области ГЭЭ. При этом определение федерального органа исполнительной вла­сти в области экологической экспертизы, его функции и полно­мочия отнесены к компетенции Правительства Российской Фе­дерации.

Следует подчеркнуть, что изменения, внесенные в ст. 10 Федерального закона «Об экологической экспертизе» были на­правлены на усиление роли ГЭЭ, закрепление исключительной компетенции федерального органа исполнительной власти в об­ласти ГЭЭ, на ее организацию и проведение. При этом в рамках проводимой административной реформы функции по организа­ции и проведению ГЭЭ были распределены между Росприроднадзором, находящимся в ведении Минприроды России, и Ростехнадзором, руководство которым осуществляло Правительство Российской Федерации.

После 2004 г. с возникновением Ростехнадзора основная доля объектов ГЭЭ оказалась в пределах его компетенции, и экспер­тиза проводилась как непосредственно этим федеральным орга­ном власти, так и через его территориальные структуры (в рам­ках субъекта Российской Федерации или межрегиональными тер­риториальными управлениями).

Как выяснилось, административная реформа 2004 г., не ре­шившая никаких проблем экологической политики, усугубила ситуацию с экологической экспертизой, возникшую в 2000 г. пос­ле упразднения Госкомэкологии. Только в период 2004 — 2006 гг. произошло несколько реорганизаций служб, уполномоченных проводить ГЭЭ, в том числе и на региональном уровне.

С 2007 г., как указывалось выше, поле ГЭЭ резко сократилось после передачи функции экологической экспертизы на уровень госэкспертизы проекта в целом (в соответствии с изменениями, внесенными в Градостроительный кодекс Российской Федера­ции).

Наконец, летом 2008 г. произошла очередная реорганиза­ция надзорных природоохранных органов, формально оставив­шая ГЭЭ только в компетенции Ростехнадзора, который даже не располагает квалифицированными кадрами необходимого про­филя. В сентябре 2010 г. функции ГЭЭ снова возвращены Росприроднадзору.

Наиболее острой проблемой в настоящее время является раз­граничение объектов ГЭЭ на федеральные и региональные. Так­же необходимо отметить, что при передаче части функций в об­ласти ГЭЭ субъектам РФ с 1 января 2007 г. Регламенты должны быть откорректированы. Можно констатировать, что ГЭЭ как функцию государственного управления в полной мере затронули мероприятия административной реформы.

Правовое поле применения ГЭЭ в настоящее время резко со­кратилось. Федеральный закон от 1 января 2007 г. № 232-ФЗ внес кардинальные изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации (ГРК РФ) в части проведения государственной экспер­тизы строительных проектов. Из объектов ГЭЭ практически пол­ностью исключена документация, обосновывающая градострои­тельную деятельность.

Теперь в соответствии с пп. 5, 9 ст. 49 ГРК РФ предметом го­сударственной экспертизы стала оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного на­следия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, ради­ационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изыс­каний требованиям технических регламентов.

В соответствии с Федеральным законом от 1 января 2007 г. № 232-ФЗ ГЭЭ для по­давляющего большинства объектов строительства практически ликвидирована, оказавшись введенной в состав государственной экспертизы проектной документации.

Градостроительный кодекс Российской Федерации, однако, делает изъятие из перечня представляемых на экспертизу объек­тов. По-прежнему ГЭЭ должна проводиться: а) для проектов осо­бо опасных и технически сложных объектов (ст. 48.1);

б) для объектов, располагающихся в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних мор­ских водах, в территориальном море РФ (ст. 49, часть 6).

Федеральный закон от 1 января 2007 г. № 232-ФЗ уточнил ст. 11, 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» в части объектов ГЭЭ федерального и регионального уровня. К фе­деральным объектам отнесены:

• проекты научно-технической документации в области охра­ны окружающей среды, утверждаемые органами государственной власти Российской Федерации;

• проекты федеральных целевых программ, предусматриваю­щих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной де­ятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны при­родных объектов;

• проекты соглашений о разделе продукции;

• материалы обоснования лицензий на осуществление деятель­ности, которая может оказать воздействие на окружающую сре­ду, если их выдача находится в компетенции федеральных орга­нов исполнительной власти;

• проекты технической документации на технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружаю­щую среду, а также проекты технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;

• материалы комплексного экологического обследования уча­стков территорий, обосновывающие придание им правового ста­туса особо охраняемых природных территорий федерального зна­чения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;

• объекты ГЭЭ, указанные в Федеральном законе от 30 нояб­ря 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральном законе от 17 декабря 1998 г. № 191 -ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федера­ции», Федеральном законе от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внут­ренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»;

• объекты ГЭЭ, ранее получившие положительное заключение ГЭЭ, в случае доработки такого объекта по ее замечаниям; реа­лизации такого объекта с отступлениями от документации, полу­чившей положительное заключение ГЭЭ, и (или) в случае внесе­ния изменений в указанную документацию.

Объекты ГЭЭ регионального уровня:

• проекты научно-технической документации в области охра­ны окружающей среды,

утверждаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации; проекты целевых программ субъектов Российской Федерации, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;

• материалы обоснования лицензий на осуществление деятель­ности, которая может оказать воздействие на окружающую сре­ду, если их выдача находится в компетенции органов исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации;

• материалы комплексного экологического обследования уча­стков территорий, обосновывающие придание им правового ста­туса особо охраняемых природных территорий регионального значения;

• объект ГЭЭ регионального уровня, ранее получивший поло­жительное заключение ГЭЭ, в случае доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее ГЭЭ; реализации такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение ГЭЭ, и (или) в случае внесения изменений в указан­ную документацию.

Изменены формулировки выводов ГЭЭ: в п. 1 ст. 18 Федераль­ного закона «Об экологической экспертизе» слова «о допустимо­сти воздействия на окружающую природную среду...» и о «воз­можности реализации объекта государственной экологической экспертизы» заменяются словами «о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с ре­ализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охра­ны окружающей среды».

Для устранения противоречий принципу комплексности оцен­ки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий при проведении ГЭЭ, дуб­лирования функций и неопределенности для всех участников процесса экологической оценки, в первую очередь для субъектов предпринимательства, в марте 2006 г. Минприроды России опуб­ликовало концепцию проекта Федерального закона «Экологичес­кий кодекс Российской Федерации».

Основная цель разработки Экологического кодекса заключается в переходе от пообъектно­го к комплексному правовому регулированию экологических от­ношений, устранении внутренних противоречий, заполнении пробелов, согласовании экологического законодательства с граж­данским, административным, природоресурсным и иным законо­дательством, гармонизации с нормами международного законо­дательства в сфере охраны окружающей среды, установлении новых правовых институтов, отвечающих современным требова­ниям экономического развития общества, с введением в макси­мально возможной степени норм прямого действия.

Реформирование экологического законодательства Россий­ской Федерации путем кодификации способствует его совершен­ствованию, обеспечивая стабильность и конструктивность эколо­гического законодательства как определяющие условия его эф­фективности. Это достигается за счет системности и комплекс­ности правового регулирования на основе установления единых принципов охраны окружающей среды и обеспечения экологи­ческой безопасности; введения преимущественно норм прямого действия; развития экономических механизмов регулирования охраны окружающей среды.

В Концепции отмечается, что ГЭЭ в настоящее время рассмат­ривается как один из наиболее эффективных инструментов, по­зволяющих обеспечить выполнение требований охраны окружа­ющей среды и рационального использования природных ресур­сов еще на стадии подготовки и принятия управленческих реше­ний. Однако с развитием градостроительного и земельного зако­нодательства, введением технических регламентов требуется пе­ресмотр объектов ГЭЭ с целью их уточнения и приведения в со­ответствие с современными экономическими условиями.

В общей части Экологического кодекса Российской Федера­ции определены меры обеспечения экологической безопасности. В раздел об экологической безопасности входят основные меха­низмы ее обеспечения, в частности: обращение с отходами про­изводства и потребления, опасными веществами, продукцией, материалами, системы экологического нормирования, экологи­ческая экспертиза, процедуры экологического контроля, основа­ния, порядок и особенности возмещения экологического вреда.

Статьи законопроекта, посвященные экологической эксперти­зе, формулируются исходя из норм Федерального закона «Об эко­логической экспертизе» и подзаконных актов, принятых в его исполнение с одновременным заполнением пробелов: определя­ется порядок проведения экспертизы сложных, многоэтапных проектов; экологической экспертизы проектов законов; подза­конных актов, проектов консервации и закрытия предприятий и другие особенности экспертизы. В качестве критерия объектов экологической экспертизы определяется значительность воздей­ствия на окружающую среду, при этом виды воздействий, призна­ваемые значительными, могут быть описаны либо перечислены. Тем самым из объектов экологической экспертизы будут исклю­чены небольшие проекты и отдельные виды деятельности, что отвечает задачам снижения административных барьеров предпри­нимательской деятельности. Закрепляется положение о том, что объектами экологической экспертизы могут быть производствен­ные и иные проекты, проекты нормативных правовых актов, а также некоторые административные решения (ненормативные правовые акты) государственных органов, способные оказать су­щественное воздействие на окружающую среду (например, о зо­нировании территорий и др.), если материалы, послужившие ос­новой для таких решений, не прошли ГЭЭ.

Основным источником информации для вынесения решения о соответствии проекта экологическим требованиям является оценка воздействия на окружающую среду, поэтому должны быть кодифицированы нормы, выраженные в Приказе Госкомэколо­гии от 16 мая 2000 г. № 372 «Об утверждении Положения об оцен­ке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации».

В Концепции отмечено, что в 2005 г. был разработан проект модельного Экологического кодекса государств — участников Содружества Независимых Государств, который был принят за основу при подготовке проектов Экологических кодексов Укра­ины и Казахстана, а также упомянут проект Экологического ко­декса Ленинградской области.

Несмотря на кодификацию основных направлений экологи­ческого права, распорядительные и нормативные документы там, где на уровне региона требуется норма прямого действия, до сих пор включают многочисленные многозначные толкования, ра­мочные положения. Так, Федеральный закон от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» в ст. 10 разрешает перевод земель особо ох­раняемых территорий, «если их использование по целевому на­значению ввиду утраты ими особого природоохранного... значе­ния невозможно». Однако не существует четких определений гра­ниц категории «утрата». Для региональных особо охраняемых природных территорий — это вполне легитимная вероятность закрытия половины существующих памятников природы.

Пресловутое разрешение строительства в водоохранной по­лосе компенсируется требованием (п. 16 ст. 65 Водного Кодек­са Российской Федерации) оборудования таких объектов соору­жениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загряз­нения. Но выделение земельного участка выполняется служба­ми Росземкадастра и муниципальных властей, при этом не под­лежат государственной экспертизе проекты: «отдельно стоящих жилых домов с количеством этажей не более трех, предназначен­ных для проживания одной семьи...». Таким образом, в водоох­ранной полосе регионального водотока можно без экспертизы и водоохранного согласования строить трехэтажный дом для од­ной семьи.

Правовые новеллы, несомненно, снизили уровень безуслов­ных, ограничительных природоохранных барьеров, прежде всего в территориально-планировочных решениях по развитию эконо­мики территорий на уровне муниципальное образование —реги­он (разрешение строительства в водоохранных полосах, проведе­ние лесоустройства по заказу арендатора лесного фонда, уведо­мительные формы водопользования, вывод проектной докумен­тации из сферы надзорно-экологической экспертизы в состав тех­нологического нормирования госэкспертизы и т.д.).

В заключение хотелось бы отметить, что отсутствие процедуры ГЭЭ подавляющего большинства объектов строительства может при­вести к тому, что через несколько лет под угрозой окажется эко­логическая безопасность страны. Россия вступила в эпоху реали­зации больших проектов, которые неминуемо окажут колоссаль­ное влияние на очень большие территории, синхронно отбросив все, что могло бы помогать защите среды. В связи с этим следует ожидать дальнейшего ухудшения состояния окружающей среды во всех районах, где ведется соответствующее строительство. Причем это ухудшение всегда будет существенным, а то и катаст­рофическим.