5.2. Повноваження парламенту

Задля визначення ролі парламенту в системі вищих органів державної влади необхідно з’ясувати його функції, тобто, головні напрями діяльності. У підґрунтя класифікації та індивідуалізації функцій парламенту покладені наступні основні критерії: місце парламенту в системі органів державної влади та його взаємовідносини з іншими державними органами; компетенція парламенту; фактична роль парламенту у здійсненні державного керівництва суспільством.

Усі конституції надають парламенту законодавчі повноваження: прийняття законів є головним завданням парламенту, теоретично лише він має суверенне права ухвалювати закони.

Утім, законодавча діяльність парламенту останнім часом зазнала значних змін. У сучасних державах парламент продовжує законотворчу діяльність, однак вона вже втратила монопольний та суверенний характер. Незважаючи на те, що з ускладненням функцій держави значно збільшилися обсяги законодавчої діяльності парламенту, центром нормотворчості поступово стає уряд.

Процес зменшення законодавчої діяльності парламенту відбувається за наступними напрямками:

1. Сучасний парламент майже цілком втратив право законодавчої ініціативи. Акти, які він ухвалює, розробляються та виносяться, головним чином, урядом: міністерствами, відомствами, департаментами та іншими центральними органами. Таким чином, парламент інколи поступово перетворюється фактично з органу законодавчого в орган законостверджуючий.

Перехід законодавчої ініціативи до рук уряду так чи інакше відбувався в усіх країнах. У парламентських країнах, де існує інститут відповідального уряду, останній здійснює законодавчу ініціативу або через міністрів, або через депутатів керівної партії. Законопроекти виробляються в адміністративному апараті, а парламент отримує їх вже в готовому вигляді. У президентських республіках, які не знають парламентської відповідальності, уряд здійснює законодавчу ініціативу не в стільки відвертій формі, але не менш ефективно.

2. Послаблення ролі парламенту в законодавчій діяльності виявляється в безперервному зростанні ролі делегованого законодавства та інших видів адміністративної нормотворчості. Тож, втрачено не тільки суверенний характер парламентського законодавства, але й сама законодавча прерогатива певною мірою перейшла до адміністративного апарату. Питома вага парламентських актів у системі правових норм різко скоротилась, а їх застосування та тлумачення знаходяться в прямій залежності від адміністрації.

3. Парламентська більшість, що ухвалює закони, також не має самостійності та мусить голосувати за вказівкою своїх партійних лідерів: у парламентських країнах партійна дисципліна настільки сильна, що фракція більшості фактично підпорядкована урядові. Уся діяльність депутатів жорстко контролюється. Ця система особливо ефективна в тих країнах, де існують однопартійні уряди (наприклад, Великобританія). У президентських республіках партійна дисципліна значно слабша, а партійні фракції більш вільні. Відсутність інституту відповідального уряду виводить процес формування виконавчого органу влади за межі парламенту, але й у цих країнах вільне голосування зовсім не є загальним правилом.

Прийняття бюджету та інші фінансові повноваження належать до найдавніших функцій парламенту. Проте, зі зміцненням виконавчої влади фінансові повноваження поступово переходять від парламенту до уряду: у сучасних індустріальних країнах підготовка та виконання бюджету, як і решта фінансових функцій майже повністю перейшли до уряду.

Фінансова діяльність сучасної держави складна: нею займаються переважно органи центрального урядового апарату: парламенту в цій сфері належить, здебільшого, пасивна роль. Формування бюджету здійснює уряд. Такий стан речей притаманний для всіх без винятку країн. Юридично все фінансове законодавство походить від парламенту, практично ж він у цій царині відіграє лише номінальну роль. Парламент не може відігравати більш активної ролі у сфері бюджетних відносин, як і в інших сферах, оскільки не має належного інформаційного забезпечення. Повноцінним власником будь-якої інформації є уряд.

Одним з найважливіших повноважень парламенту є контроль за діяльністю уряду, хоча це характерно лише для країн з демократичним режимом. Конкретні вияви такого контролю залежать від форми правління: у президентських республіках контрольні повноваження парламенту менш різноманітні, але ефективність їх збільшується внаслідок відсутності в уряду повноважень щодо розпуску парламенту; у парламентських країнах, навпаки, широкі контрольні повноваження парламенту значною мірою нейтралізуються приналежним урядові правом розпуску парламенту.

Сучасній парламентській практиці відомі такі основні методи здійснення контролю за діяльністю уряду:

1. порушення урядом питання стосовно довіри, що можливо лише в парламентських країнах, де уряд несе відповідальність перед парламентом за свою діяльність.

2. резолюція докору, яка, на відміну від вотуму недовіри, вноситься не за ініціативою уряду, а за пропозицією парламенту. Правові наслідки ті ж самі, що й при винесенні вотуму недовіри.

3. інтерпеляція – звернення до уряду з вимогою дати пояснення стосовно внутрішньої або зовнішньої політики, яку він проводить або будь-якого конкретного питання;

4. запитання, письмові та усні. Ця форма широко застосовується в парламентських країнах не стільки з метою нагляду за урядом, скільки для його критики. Парламентські запитання за своїм характером можуть бути найрізноманітніші – від чисто інформативних до відверто антиурядових. Попри це, парламентська практика знає багато засобів, до яких вдається уряд задля нейтралізації дієвості питань.

5. діяльність слідчих комісій та комітетів, які створюються парламентами всіх країн незалежно від форми правління. Ці органи використовуються не лише для ревізії діяльності адміністративного апарату, але й поширюють свою активність на роботу політичних партій, профспілок, громадських організацій. Слідчі комітети мають значні повноваження: вони мають право вимагати інформацію та документацію від будь-яких державних органів, політичних та громадських організацій, викликати для свідчення посадових осіб, експертів та окремих громадян. Тимчасові слідчі комітети створюються на підставі спільних або окремих парламентських резолюцій, а в деяких країнах - на засадах звичаїв та прецедентів.

6. однією з форм здійснення парламентського контролю за діяльністю уряду та підпорядкованої йому адміністрації є інститут омбудсменів. Омбудсмени призначаються на посаду парламентами і вважаються їхніми посадовими особами; вони наділяються парламентами досить широкими контрольними повноваженнями. Наприклад, парламентський комісар з контролю за адміністрацією проводить розслідування за скаргами стосовно невідповідності управління, які виборці подають своїм депутатам в палату общин, при цьому його повноваження поширюються на всю діяльність центральних департаментів, за винятком політичних рішень.

Судові повноваження парламентів обмежені й їхня реалізація не займає помітного місця у звичайній парламентській практиці та діяльності. Повноваженнями суду першої інстанції парламенти наділяються рідко. Певним прикладом у цьому відношенні є британська Палата лордів, яка згідно з традицією є судом першої інстанції у справах перів, що звинувачуються в здійсненні тяжких державних або кримінальних злочинів. У деяких країнах парламенти наділені правом особливої судової процедури (імпічменту) у справах щодо певної категорії осіб, інколи до президента включно. До судових повноважень парламенту може бути віднесене приналежне йому право вирішувати суперечки щодо правомірності депутатського мандату та законності виборів.

Зовнішньополітичні повноваження парламенту досить обмежені: парламент практично не має можливостей дієвого впливу на формування та здійснення зовнішньої політики; він може лише висловлювати свою думку та здійснювати в доступних формах контроль за зовнішньою політикою уряду. Ці функції, зазвичай, покладаються на комісії з закордонних справ відповідних палат. Чисто формальними є права парламенту оголошувати війну та заключати мир, оскільки ці повноваження фактично повністю зосереджені в руках влади.

Відносно приналежного деяким парламентам права ратифікації та денонсації міжнародних угод, то це повноваження, здебільшого, не має дієвого значення: досить часто уряд має право заключати міжнародні угоди, які не потребують ратифікації їх парламентами.