Модель "матрьошки" унеможливлює ефективне виконання місцевих бюджетів

Формування бюджету за принципом бюджетної "ма­трьошки" породжує хибні стимули у розпорядників коштів місцевих бюджетів. Замість того, щоб винагороджувати за­ощадливе витрачання коштів та зусилля з мобілізації біль­ших доходів, стара бюджетна система заохочувала місцеві бюджети до завищення своїх видаткових потреб і заниження своїх доходів з метою отримати більшу дотацію чи здобути право на менші відрахування. Збільшення ж доходів чи зменшення видатків могло "каратися" урізанням дотацій чи збільшенням обов'язкових відрахувань.

Застосування видаткових нормативів на основі наявної мережі для розподілу бюджетних ресурсів між регіонами та­кож робить неефективним бюджетне планування. Нормати­ви, засновані на обсязі послуг, які надаються, заохочують місцеві бюджети підтримувати надмірний обсяг послуг за­мість того, щоб шукати раціональніших шляхів використання мережі. Скажімо, видатки на охорону здоров'я розрахову­ються на основі необхідних витрат на утримання певної кількості лікарняних ліжко-місць без урахування того, як вони використовуються. Більш раціональний підхід до фор­мування бюджетів мав би враховувати потреби в медичних послугах та ефективніші засоби задоволення цих потреб.

Бюджетний кодекс обґрунтовує і реалізує положення Конституції України та Закону"Про місцеве самоврядування в Україні"

Окрім виправлення численних недоліків і заповнення прогалин старого бюджетного закону, Бюджетний кодекс сприяє швидшому просуванню України шляхом фіскальної децентралізації. В цьому плані новий Бюджетний кодекс орієнтується та спирається на два важливі попередні законо­давчі акти - Конституцію України та Закон "Про місцеве самоврядування в Україні". І в Конституції, і в згаданому за­коні передбачено поступове послаблення чималої фіскаль­ної влади, зосередженої на обласному та районному рівнях, та створення міцних бюджетів на рівні міст, сіл і селищ, здатних ухвалювати власні видаткові рішення та фінансувати їх переважно з власних джерел доходів.

Згідно зі статтею 143 Конституції України, обласні та районні бюджети відповідають за реалізацію спільних про­грам соціально-економічного та культурного розвитку за рахунок коштів місцевих бюджетів та державного бюджету, всупереч колишній практиці. У статті 143 визначено далі, що держава може, якщо вважає за потрібне, делегувати ви­даткові повноваження органам місцевого самоврядування. У разі, коли відбувається таке делегування, держава має профінансувати здійснення цих повноважень за рахунок транс­фертів із державного бюджету або шляхом віднесення окре­мих загальнодержавних податків до місцевого бюджету.

Закон "Про місцеве самоврядування в Україні", віддзер­калюючи положення статті 143 Конституції України та розширюючи їх, передбачає, що у бюджетах місцевого само­врядування мають виділятися видатки, пов'язані з виконан­ням власних (самоврядних) та делегованих повноважень, які фінансуватимуться з різних джерел доходів. Крім того, всі видатки мають розподілятися на поточні та видатки бюджету розвитку. Закон передбачає також встановлення видаткових нормативів, щоб визначити мінімальний обсяг видатків місцевих бюджетів у різних галузях, а також гарантії фінансування державою цих мінімальних сум.

Однак ні Закон "Про місцеве самоврядування в Україні", ні Конституція України не наводять детального механізму, як практично слід реалізувати спільне для обох документів бачення фіскальної децентралізації. В обох до­кументах залишено поза увагою необхідність відкоригувати і вертикальний, і горизонтальний дисбаланс в децентралі­зованій бюджетній системі. Оскільки легше децентралізува­ти видатки, ніж джерела доходів, місцеві бюджети з метою збалансування у багатьох країнах спираються на трансферти з бюджетів вищого рівня. Більш того, якщо до місцевих бю­джетів зараховується одне з основних джерел доходів, як-от прибутковий податок з громадян, міжрегіональні відмінності в обсязі прибуткової бази означають, що деякі місцеві бюд­жети можуть фінансувати широкий спектр державних по­слуг, а інші зі шкіри пнуться, щоб забезпечити хоча б мінімум цих послуг. Для того, щоб зробити децентралізацію дієвою, необхідна певна методика фіскального вирівнювання місцевих бюджетів.

Новий Бюджетний кодекс є всебічним і послідовним законодавчим документом, здатним далеко просунути Ук­раїну на шляху до бюджетної децентралізації. Кодекс від­дзеркалює основні положення Конституції та Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", що стосуються децент­ралізації, та містить механізм бюджетного вирівнювання у вигляді заснованої на формулі системи трансфертів.

Разом із тим Кодекс не ставить за мету досягти цілкови­тої бюджетної децентралізації. Згідно з Кодексом, місцеві бюджети містять у собі бюджети місцевого самоврядування (бюджети власне територіальних громад) та районні, обласні бюджети і бюджет Автономної Республіки Крим. Особливу увагу слід привернути до тієї ролі, що її відводить Бюджет­ний кодекс такій одиниці, як бюджет району. З об'єктивних причин Кодекс вимушений обмежити стосунки державного бюджету саме з бюджетами районів, оскільки на сьогодні важко чітко виписати партитуру доходних повноважень для бюджетів міст районного значення, 793 селищних бюджетів та 10 256 сільських бюджетів (Місцеве самоврядування в Україні. - К.: Парламентське видавництво, 2000. - С. 140). Для того, щоб досягти поступу в цьому напрямі, потрібна реформа територіального устрою України, що певною мірою об'єднає ці маленькі одиниці місцевого самовряду­вання (принагідно зауважимо, що в цьому питанні міг би прислужитися досвід польських гмін). У будь-якому разі, пріоритетне завдання на майбутнє з поширення переваг бю­джетної децентралізації на ці одиниці вимагатиме, безпереч­но, більшої інформації про їхні фіскальні параметри, ніж та, яку ми маємо сьогодні.