3.2. Правовое регулирование безработицы и социальная защита безработных граждан

Борьба за полную занятость, предупреждение и сокращение безработицы, социальная защита безработных граждан были и остаются важнейшими задачами всех уровней государственной власти. Нормативно-правовые аспекты являются основой для принятия ими практических решений. Представляется интересным рассмотреть их на четырех уровнях: международном, национальном, региональном, муниципальном.

Предупреждение безработицы является компетенцией Международной организации труда со времени ее основания. Первая Международная конференция труда (1919 г.) приняла Конвенцию № 2, дополненную Рекомендацией № 1 о безработице¹. В начале 30-х годов, когда мир по­тряс самый мощный в истории экономический кризис, МОТ предложила ряд норм, особенно по вопросам занятости молодежи. Филадельфийская Декларация зафиксировала ее «торжественное обязательство» способствовать принятию странами мира программ, нацеленных на достижение занятости и повышение жиз­ненного уровня². Состоявшаяся в Копенгагене Всемирная встреча на высшем уровне в интересах социального развития (март 1995 г.) в принятой Декларации обязала присутствующих на ней глав государств и правительств «способствовать достижению цели полной занятости в качестве одного из основных приоритетов экономической и социальной политики и создавать для всех мужчин и женщин надежные и устойчивые возможности зараба­тывать себе на жизнь посредством свободно избранного произ­водительного труда и работы»¹. В принятой Программе действий содержится просьба к МОТ, внести свой вклад в осуществление этой Программы.

Основными целями МОТ в сфере занятости являются:

• расширение занятости путем содействия сбалансированному и долговременному экономическому росту;

• снижение уровня бедности посредством эффективной занятости;

• проведение активной политики на рынке труда;

• достижение оптимального соотношения между стабильностью занятости и стабильностью заработной платы;

• защита наиболее уязвимых групп трудящихся, таких как женщины, молодежь, мигранты.

Организация признала также важным анализ новых тенден­ций: самозанятости, неполной и временной занятости и других ее альтернативных форм, а также проблемы миграции. Возросшие, в том числе и в России, потоки мигрантов и беженцев обостряют положение на рынках труда как в странах, откуда выезжают, так и в тех, куда они прибывают.

Многие международные трудовые нормы МОТ нацелены на решение этих задач. Среди них:

Конвенция № 122 и Рекомендация № 122 «О политике в области занятости» (1968 г.)¹. Конвенция впервые предусматривает проведение активной политики содействия полной, продуктив­ной и свободно избранной занятости. Ее следует рассматривать совместно с Рекомендацией МОТ № 169 (1984 г.). Что касается Рекомендации № 122, то она, вместе с приложением к ней, затра­гивает практически все, кроме финансовых, вопросы занятости и организации работы служб занятости. Законодательные и нор­мативные документы о занятости в России в той или иной мере используют положения этой Рекомендации.

Конвенция № 168 и Рекомендация № 176 «О содействии занятости и защите от безработицы» (1988 г.)² подробно рассматривают (наряду с проблемами содействия продуктивной занятости) вопросы пособий по безработице и иной материальной помощи безработным и членам их семей.

Международные конвенции и рекомендации используются в законодательных и нормативных документах по занятости и безработице в Российской Федерации. Международные нормы, гарантирующие права на защиту от безработицы, реализуются в Конституции Российской Федерации, Трудовом кодексе РФ и в Законе РФ «О занятости населения в Российской Федерации». В п. 3 статьи 37 Конституции РФ подчеркнуто: «Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы»¹.

Исходя из общепризнанных принципов и норм международного права и в соответствии с Конституцией РФ, в статье 2 Трудового кодекса даны основные принципы правового регулирования трудовых отношений, среди которых: запрещение принудительного труда и дискриминации в сфере труда, «защита от безработицы и содействие в трудоустройстве».

Наиболее полно правовые основы социальной защиты безработных граждан, их права и обязанности раскрываются в Законе РФ «О занятости населения в Российской Федерации». В ст. 3 данного закона определяются требования к признанию официального статуса безработного.

Данный закон гласит, что «безработными признаются трудоспособные граждане, которые не имеют работы и заработка, зарегистрированы в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищут работу и готовы приступить к ней. При этом в качестве заработка не учитываются выплаты выходных пособий и сохраняемого среднего заработка гражданам, уволенным из организаций (с военной службы) независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности (далее – организации) в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников организации»².

Статус безработного присваивается гражданину только при соблюдении четырех критериев.

Первый критерий – гражданин должен быть трудоспособным. Граждане, достигшие пенсионного возраста, но не имеющие необходимого общего трудового стажа для получения полной пенсии по старости, не вправе претендовать на признание их безработными¹.

Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 22 августа 2004 года регламентирует признание инвалида безработным². При этом гражданин, относящийся к категории инвалидов, для решения вопроса о признании его безработным дополнительно предъявляет индивидуальную программу реабилитации, выданную в установленном порядке и содержащую заключение о рекомендуемом характере и условиях труда³.

Второй критерий – гражданин не должен иметь работы и заработка. Согласно законодательству, к занятым гражданам относятся лица, работающие по трудовому договору (контракту) на любых предприятиях независимо от форм собственности, в международных организациях как на территории России, так и за границей.

Третий критерий – готовность приступить к работе. Законодательством не оговариваются критерии готовности приступить к работе. В эту готовность работникам службы занятости приходится верить со слов ищущего работу. Согласие на одну из предлагаемых работ – подтверждение готовности приступить к подходящей работе.

Четвертый критерий – регистрация гражданина в службе занятости в целях поиска подходящей работы.

Постановление Правительства РФ от 22 апреля 1997 года № 458 «Об утверждении Порядка регистрации безработных граждан» устанавливает порядок регистрации безработных граждан¹.

Трудоспособные граждане, не имеющие работы и дохода, ищущие работу и готовые приступить к ней, регистрируются следующим образом:

1. Первичная регистрация безработных граждан.

На этом этапе безработный обращается в службу занятости, не предъявляя никаких документов. Он получает информацию о состоянии рынка труда, о наличии вакантных мест, переподготовке и так далее.

2. Регистрация безработных граждан в целях поиска подходящей работы.

Состав обратившихся в органы службы занятости Республики Марий Эл представлен на рис. 3.6.

Длительно неработающие

Механический прирост

Уволенные в связи с ликвидацией,

сокращением штата

Выпускники учебных

заведений, школьники

Уволенные из рядов ВС

Уволенные по причине текучести

Освобожденные из УИН

0,3

17,3

0,3

44,2

33,6

Рис. 3.6. Состав граждан, обратившихся в службу занятости в 2008 году

Регистрация в службе занятости производится по месту жительства и начинается со дня обращения. При этом безработный должен иметь при себе: паспорт или иной документ, удостоверяющий личность; трудовую книжку или иные документы, подтверждающие трудовой стаж; документы, удостоверяющие профессиональную квалификацию; справку о среднем заработке (доходе, денежном довольствовании) за последние три месяца работы по последнему месту работы. Для впервые ищущим работу, не имеющим профессии, необходимо предъявить паспорт и документ об образовании¹.

В течение 10 дней со дня регистрации гражданина в целях поиска подходящей работы органами службы занятости по возможности предлагаются обратившемуся два варианта подходящей работы, включая работу временного характера, а впервые ищущему работу (ранее не работавшему), не имеющему профессии (специальности), – два варианта получения профессиональной подготовки или оплачиваемой работы, включая работу временного характера.

3. Регистрация граждан в качестве безработных.

Регистрация гражданина в качестве безработного осуществляется на основании решения органа по вопросам занятости о признании его безработным. Это решение должно быть принятым не позднее 11 календарных дней со дня его регистрации в целях поиска подходящей работы. Дата регистрации в качестве безработного является датой принятия органом по вопросам занятости решения о признании его безработным.

Разработчиков правовых нормативных актов, регламентирующих порядок регистрации безработными в органах службы занятости, не может не беспокоить тот факт, что многие граждане, зарегистрированные в качестве безработных, получают пособие без достаточных на то оснований. Основными нарушениями являются сокрытие факта о занятости (230 нарушений в 2008 году) и сокрытие утраченного права на получение пособия (трудоустройство, предпринимательство, пенсия и т. д.) Так, в Республике Марий Эл, по данным службы занятости ежегодно выявляется от 200 до 300 фактов получения безработными пособий обманным путем на сумму от 200 до 300 тысяч рублей. Возврат денежных средств осуществляется как в судебном, так и в досудебном порядке. Так, в бюджет 2008 года возвращено 464 тыс. рублей, в том числе по решению суда 271,9 тысяч и почти 192 тысячи рублей добровольно.

В связи с этим работодателям, юридическим службам, профкомам и органам занятости целесообразно проводить правовую учебу среди работников, подлежащих высвобождению.

4. Перерегистрация безработных граждан.

При перерегистрации безработные граждане обязаны предъявить паспорт и трудовую книжку или иные документы. Сроки перерегистрации устанавливаются органами службы занятости, но данная процедура должна совершаться не реже двух раз в месяц, а на территориях с напряженной ситуацией на рынке труда – не реже одного раза в месяц¹. На каждом этапе регистрации органами службы занятости ведется учет безработных граждан.

Форма документов по ведению регистрационного учета безработных граждан устанавливается министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

Очень важным моментом является снятие безработных граждан с регистрационного учета. Эта процедура осуществляется на основании решения органа службы занятости. Движение безработных изображено на рис. 3.8.

3489

3892

331

1363

4383

9969

9585

3873

Состоит на учете безработных на 01.01.2009

По другим причинам

Назначена трудовая пенсия

Приступили к профессиональному обучению

В том числе трудоустроено

Снято с учета – всего

Поставлено на учет

Состояло на учете 01.01.2008

Рис. 3.8. Движение безработных в Республике Марий Эл за 2008 год

Нередко, обращаясь в службу занятости, граждане преследуют различные, зачастую корыстные цели. В большинстве случаев это связано с поиском подходящей работы.

Суть данного вопроса подробно изложена в статье 4 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации».

Подходящей считается такая работа, в том числе временного характера, которая соответствует профессиональной пригодности работника с учетом уровня его профессиональной подготовки и условиям последнего места работы (за исключением оплачиваемых общественных работ), состоянию здоровья, транспортной доступности рабочего места¹. Причем максимальная удаленность подходящей работы от места жительства безработного определяется органами службы занятости.

При этом оплачиваемая работа, включая работу временного характера и общественные работы, требующая или не требующая (с учетом возрастных и иных особенностей граждан) предварительной подготовки, отвечающая требованиям законодательства Российской Федерации о труде, считается подходящей для граждан: впервые ищущих работу (ранее не работавших), не имеющих профессии (специальности); прекративших индивидуальную предпринимательскую деятельность; уволенных более одного раза в течение одного года за нарушение трудовой дисциплины; отказавшихся повысить (восстановить) квалификацию по имеющейся профессии (специальности), получить смежную профессию или пройти переподготовку после окончания первого периода выплаты пособия по безработице; состоящих на учете в органах службы занятости более 18 месяцев, а также более трех лет не работавших; обратившихся в органы службы занятости после окончания сезонных работ².

Работа не считается подходящей, если: она связана с переменой места жительства без согласия гражданина; условия труда не соответствуют существующим правилам и нормам по охране труда и предлагаемый заработок ниже среднего заработка гражданина, исчисляемого за последние три месяца по последнему месту работы. Однако данное положение не распространяется в том случае, если среднемесячный заработок превышал величину прожиточного минимума трудоспособного населения в субъекте Российской Федерации.

В настоящее время предложение рабочей силы вдвое превышает спрос, сложился дефицит вакантных рабочих мест на предприятиях и в организациях на постоянной основе, зачастую профессиональный срез вакансий не соответствует профессионально-квалификационной структуре безработных. Поэтому центры занятости не всегда могут подобрать для всех граждан работу в соответствии с требованиями закона. В таком случае с согласия граждан служба занятости подбирает предложения, связанные с работой временного или сезонного характера, участием в общественных работах.

В статье 5 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» перечислены основные проблемы, которые должны решаться в России с помощью государства. Главный акцент сделан на обеспечение полной, продуктивной свободно избранной занятости; развитие трудовых ресурсов; создание условий для достойной жизни и свободного развития человека; поддержку трудовой и предпринимательской инициативы граждан, содействие развитию творческого труда; обеспечение равных возможностей всем гражданам Российской Федерации независимо от национальности, пола, возраста, социального положения, политических убеждений и отношения к религии в реализации права на добровольный труд и свободный выбор занятости.

В соответствии с Федеральным законом от 31.12.2005 года №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»¹ в статье 7.1 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» для безработных предусмотрены государственные услуги:

содействие гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников;

информирование о положении на рынке труда в субъекте Российской Федерации;

организация ярмарок вакансий и учебных рабочих мест;

организация профессиональной ориентации граждан в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоуст­ройства, профессионального обучения;

психологическая поддержка, профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации безра­ботных граждан;

осуществление социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными;

организация проведения оплачиваемых общественных работ;

организация временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые;

социальная адаптация безработных граждан на рынке труда;

содействие самозанятости безработных граждан;

содействие гражданам в переселении для работы в сельской местности;

выдача работодателям заключений о привлечении и об использовании иностранных работников в соответствии с законодательством о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации.

Во второй главе законодательства безработным гражданам предоставляются широкие права на выбор места работы, в том числе за пределами России, на бесплатную консультацию, переквалификацию и получение услуг, связанных с профессиональной ориентацией, психологической поддержкой, профессиональной подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации. Кроме того, граждане имеют право на обжалование действий органов службы занятости.