3. Механизм обеспечения сбалансированности и устойчивости местных бюджетов

Муниципальные образования должны стремиться к построению сбалансированных бюджетов, в которых размеры доходов и расходов совпадают. Бюджетный кодекс РФ допускает размер дефицита местного бюджета не более 15 % объема доходов бюджета (без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней).

Для большинства муниципальных образований достижение устойчивых, прогнозируемых и сбалансированных бюджетов до последнего времени было практически невозможно. В некоторых субъектах РФ разграничение доходных источников между региональными и местными бюджетами производилось таким образом, что все без исключения местные бюджеты оказывались дотационными. Бюджетное регулирование со стороны субъекта РФ через систему регулирующих налогов и дотаций чаще всего сводилось к выравниванию финансового положения всех муниципальных образований региона, независимо от уровня их собственной доходной базы. Тем самым в проигрыше оказывались города-«доноры».

Другой причиной несбалансированности и неустойчивости местных бюджетов было возложение на них ряда государственных полномочий, финансируемых крайне неудовлетворительно или вовсе не финансируемых ⁸.

Следует отметить, что, несмотря на декларированную российским законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень их собственных доходов очень мал. Местные налоги и сборы крайне незначительны и позволяют покрывать лишь 2-5 % бюджетных расходов. В результате органы местного самоуправления не имеют достаточных ресурсов для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения и социально-экономического развития территорий.

Принципы формирования доходов местного бюджета не нашли должного отражения в БК РФ. Вместе с тем указанные принципы были определены в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года, одобренной постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584.

Разграничение налогов (налоговых полномочий) и доходных источников между органами государственной власти разных уровней должен базироваться на следующих принципах:

- стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов, обеспечивающего заинтересованность органов власти субъектов и местного самоуправления в формировании благоприятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала соответствующей территории;

- собственные доходы бюджетов каждого уровня должны быть основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;

- налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы и муниципальные образования;

- разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное, а не на горизонтальное бюджетное выравнивание;

- каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив отчислений от налогов, поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня⁹.

Бюджетный кодекс РФ установил принципиально иной механизм выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и новую систему межбюджетных отношений в субъекте РФ. Эта система должна была обеспечить финансовую поддержку экономически слабых муниципальных образований из регионального фонда финансовой поддержки, обеспечение сбалансированности их бюджетов и изъятие избыточных финансовых средств у доноров.

Система этих отношений начинается с ключевого момента – ежегодного установления субъектом РФ, начиная с 2006 г., критериального уровня бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя для городских округов и муниципальных районов. Этот уровень по сути является региональным минимальным социальным стандартом бюджетной обеспеченности. Получив от субъекта РФ численное значение критериального уровня на очередной финансовый год и зная свой индекс бюджетных расходов и формулу расчета дотаций, муниципальное образование имеет все исходные данные для самостоятельного расчета объема получаемых им дотаций, а, следовательно, для разработки и утверждения своего бюджета.

Субъект РФ имеет в своем распоряжении два механизма выравнивания бюджетной обеспеченности – налоговое и бюджетное, в различном сочетании.

Выравнивание бюджетной обеспеченности в расчете на душу населения не предполагает обязательного доведения уровня бюджетной обеспеченности всех дотационных муниципальных образований до критериального, ибо это бы лишило бы такие муниципальные образования стимулов к наращиванию собственного налогового потенциала.

Для муниципальных образований уровень бюджетной обеспеченности которых превышает критериальный существует другая модель выравнивания. Если превышение составляет не более 2,0 от среднего уровня по субъекту РФ, то все полученные доходы МО (муниципальное образование) может использовать для своих нужд. Те МО, уровень доходов которых превышает расчетный более чем в 2 раза, оставляют у себя доходы по формуле 2 + 50 % сверх этого. Излишки, изымаемые у образований-«доноров» используются для поддержки других муниципальных образований. Для обеспечения выплаты дотаций экономически слабым МО в бюджете РФ образуется региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов¹⁰.

Описанный выше механизм бюджетного выравнивания стимулирует МО на наращивание своего экономического потенциала и собственной доходной базы и тем самым прирост доходов бюджетов других уровней.

Существуют и другие методы бюджетного выравнивания. Субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий предоставляются местным бюджетам из создаваемого в бюджете субъекта РФ фонда компенсаций.

Для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры МО в составе расходов субъекта РФ может быть образован фонд муниципального развития.

Для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов в составе расходов бюджета субъекта РФ может быть образован фонд софинансирования социальных расходов.

Муниципальным образованиям может также предоставляться другая финансовая помощь из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, которая обеспечивает сбалансированность и устойчивость бюджетов муниципальных образований.