Современное законодательство в области архивного дела
Архивы в силу свойства аутентичности сконцентрированных в них документов обязаны удовлетворять социальные запросы общества, отвечая на его потребности в исторической памяти. При этом, к сожалению, общество слабо осознает значение архивов. Документ и архивы малопонятны обывателю и власть предержащим. У большинства граждан с советских времен сохранилось отношение к архивам как к воплощению гигантской бюрократической машины, отравлявшей жизнь на всех ее этапах. Это и неудивительно - ведь в советские времена даже не существовало законов, посвященных архивному делу. Эта ситуация изменилась только на переломе эпох: в июле 1993 года были приняты Основы законодательства Российской Федерации об архивном фонде Российской Федерации и архивах №5341-I, а в 1994 году утверждено Положение об Архивном фонде Российской Федерации.
Так исторически сложилось, что почти сразу после этого изменилась вся система гражданского законодательства России. Осенью 1993 года произошли известные события, за которыми в декабре последовало принятие нового основного закона страны - Конституции. Вскоре был принят новый Гражданский Кодекс. В 1995 году в рамках реализации новой Конституции появился Федеральный Закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно Конституции, муниципальная власть не входит с систему органов государственной власти.
Но архивное дело представляет собой сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: муниципальные образования имеют свои архивы, и естественно возникла необходимость урегулирования вопросов хранения ими документов. В Основах законодательства такие вопросы не могли быть урегулированы по понятным причинам.
Государственная политика реализуется через нормативные акты, и принятие федеральных законов является важнейшей частью государственной политики в соответствующих сферах. Принятие в 2004 году Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» ознаменовало собой новый этап развития российского общества. Одной из особенностей нового Федерального Закона является форма документа. В законе детально проработаны вопросы организации архивной работы по всем направлениям. О хранении, комплектовании, учете и использовании архивных документов в Закон входят три самостоятельных раздела: «Хранение и учет архивных документов», «Комплектование архивов архивными документами», «Доступ к архивным документам и их использование». Новый закон более чем в два раза расширяет содержание, определения, термины и характеристики различных вопросов работы с архивными документами по сравнению с Основами законодательства.
Вторая отличительная особенность - сфера применения нового закона. Ранее действовали Основы законодательства об Архивном фонде Российской Федерации и архивах, название нового Федерального закона - «Об архивном деле в Российской Федерации». В полном объеме новый закон в части, касающейся муниципальных архивов, вступит в силу с 1 января 2006 года.
Закон четко соответствует международным договорным обязательствам России и ее федеральным законам, в частности в том, что касается вывоза и ввоза архивных документов за пределы государства. Новый закон приведен в строгое соответствие с Законом Российской Федерации от 15.04.1993 № 4804 - I «О вывозе и ввозе культурных ценностей». Во всем, что касается вопросов перемещенных культурных ценностей, в том числе перемещенных архивов, новый закон приведен в строгое соответствие с Федеральным законом от 15.04.1998 № 64-ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», потому что ранее так называемые трофейные ценности, которых у нас немало в архивах, выпадали из правового регулирования в прежнем архивном законодательстве.
Часть 3 ст. 26 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» гласит: «Государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, при наличии у них соответствующих архивных документов обязаны бесплатно предоставлять пользователю архивными документами оформленные в установленном порядке архивные справки или копии архивных документов, связанные с социальной защитой граждан, предусматривающей их пенсионное обеспечение, а также получение льгот и компенсаций в соответствии с законодательством Российской Федерации». Это все, что связано с пенсионным обеспечением, льготами и компенсациями жертвам репрессий, узникам нацистских лагерей и т.п. Когда эти люди ищут защиты своих прав, такие справки им выдаются бесплатно. Алексеева Е.В. и др. Архивоведение - М.: ПрофОбрИздат, 2004 - 272с.
В контексте раскрытия темы реферата целесообразным является рассмотрение вопросов управления архивным делом в соответствии с принятым законом.
Вопросы управления архивным делом в Российской Федерации регламентируются третьей главой структура, которой выглядит следующим образом:
1. Создание архивов.
2. Организация управления архивным делом в Российской Федерации.
3. Финансовое и материально-техническое обеспечение архивного дела.
4. Контроль за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации. Федеральный закон Российской Федерации от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации».
Однако данный закон не решил всех проблем, которые имеют место в архивном деле. Основные из данных проблем представлены на рисунке 2. Охарактеризуем каждую из них.
Сегодня совершенно необходима кропотливая работа приведения существующей нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации в соответствие с Федеральным Законом «Об архивном деле». Проблема заключается в том, что некоторые субъекты федерации имеют собственные законы, которые до сих пор не приведены в строгое соответствие с нормами Федерального законодательства. К ним относятся законы таких регионов как Татарстан, Башкортостан, Удмуртия, Новосибирская и Московская области, город Москва.
Рис.2. Проблемы архивного дела на современном этапе, решаемые законодательным путем
В архивном деле существует особо актуальная задача введения и применения единых стандартов доступа, что является прямым требованием Конституции РФ. Должны существовать единые правила учета и поиска информации, как и единые правила работы всех публичных архивов: государственных, федеральных, всех субъектов федерации и муниципальных. Здесь следует особо подчеркнуть, что Единые правила работы государственных и муниципальных архивов - это подзаконный акт, который должен быть выпущен Министерством культуры и массовых коммуникаций РФ в ближайшие год-полтора. Этот документ должен стать нормативным актом, по которому будут жить государственные и муниципальные архивы страны.
Архивные документы со временем ветшают, приходят в неудовлетворительное состояние. Понятие «неудовлетворительное физическое состояние документа» вводится архивистами главным образом для того, чтобы сохранить подлинники документов, а не для закрытия архива для пользователя. Необходимо создание страхового фонда архивов и фонда пользователя, чтобы этот последний мог бы работать с микрофильмом документа (то есть его копией) и читать этот документ, пока нет возможности доступа к подлиннику.
В соответствии с п. 2 ст. 25 закона «Ограничивается доступ к архивным документам независимо от их форм собственности, содержащим сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законодательством Российской Федерации тайну, а также к подлинникам особо ценных документов, в том числе уникальных документов, и документам Архивного фонда Российской Федерации, признанным в порядке, установленном специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, находящимися в неудовлетворительном физическом состоянии».
Здесь уместно напомнить, что любой пользователь архива вправе подать в суд, если его законное требование не выполнено и ему отказывают в доступе к открытым документам на основании того, что последние находятся в неудовлетворительном физическом состоянии. Такая формулировка на деле отражает тот факт, что в архиве отсутствуют необходимые мирофильмированные копии документов, а работники архива не выполняют в полном объеме своих должностных обязанностей.
Очевидно, что в компетенцию Закона об архивах не входит установление ответственности за его нарушение - такая ответственность устанавливается административным, гражданским, уголовным и иным законодательством РФ.
Согласно Статье 13.20 Кодекса РФ об административных правонарушениях граждане, виновные в несоблюдении законодательства, правил хранения, комплектования, учета и использования архивных документов, могут быть привлечены к ответственности в виде штрафа на сумму от 1 до 3 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ), должностные лица - на сумму от 3 до 5 МРОТ. В этой статье существует правовой вакуум относительно возникновения и объема ответственности за несоблюдение законодательства об архивах юридическими лицами.
Очевидно, что совершенно необходимо изменение ответственности за такие правонарушения на более суровую, поскольку ценность многих утраченных документов и стоимость реставрации сохранившихся значительно больше предусмотренной данной статьей.
В Советском Союзе были созданы первые кино- и фоноархивы, благодаря которым мы сегодня можем увидеть и услышать давно минувшее. К сожалению, сейчас ситуация с пополнением этих архивов изменилась в худшую строну: даже государственные теле- и радиовещательные компании не считают нужным отправлять обязательный экземпляр своей аудиовизуальной продукции в соответствующие государственные архивы. И это - несмотря на то, что в начале 2004 года было принят новый вариант закона «Об обязательном экземпляре документов» (Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ с изменениями от 27 декабря 2000 г., 11 февраля 2002 г.), предполагающий обязательную поставку в Федеральные архивы любого аудиовизуального произведения. Очевидно, что здесь большую роль играет широкая востребованность такого информационного продукта и значительная финансовая выгода от его продажи и существующая очень незначительная ответственность за нарушение архивного законодательства, и поэтому производители просто блокируют передачу документов такого рода на государственное хранение. Ведь, в случае наличия таких документов в архиве, они будут доступны для многих пользователей. Здесь происходит столкновение авторских прав на информационный продукт и названного Закона «Об обязательном экземпляре документов», что требует дальнейшего совершенствования законодательства в таких, на первый взгляд, далеких друг от друга областях.
Наши архивы во многом уникальны. Для многих зарубежных партнеров огромный интерес представляет покупка у России сырой архивной информации - копий, микрокопий, электронных копий документов и т.д. Этот вопрос представляет собой предмет ожесточенных споров, хотя несомненно, что Россия не должна идти на масштабные проекты, связанные с продажей такой информации. Сегодня наша страна вышла из полосы кризиса начала-середины 90-х годов прошлого века. И поэтому курс, который был взят когда-то на такую форму международного сотрудничества в архивном деле, уже не является оправданным. Алексеева Е.В. и др. Архивоведение - М.: ПрофОбрИздат, 2004 - 272с.
Государственная система документационного обеспечения
управления. Основные положения
1.1. Государственная система документационного обеспечения
управления (ГСДОУ) - совокупность принципов и правил,
устанавливающих единые требования к документированию
управленческой деятельности и организации работы с документами в
органах государственного управления, на предприятиях
(объединениях), в учреждениях и общественных организациях (*).
ГСДОУ включает в себя настоящие Основные положения,
общесоюзные, отраслевые и республиканские нормативные и
методические документы по вопросам документационного обеспечения
управления.
(*) В дальнейшем органы государственного управления,
предприятия (объединения), учреждения и общественные организации
именуются "организациями".
1.2. Основная цель ГСДОУ - упорядочение документооборота,
сокращение количества и повышение качества документов, создание
условий для эффективного применения прогрессивных технических
средств и технологий сбора, обработки и анализа информации,
совершенствование работы аппарата управления.
1.3. В развитие Основных положений ГСДОУ разрабатываются и
утверждаются нормативные и методические документы по
совершенствованию документационного обеспечения управления:
общесоюзные - Главным архивным управлением при Совете
Министров СССР и Государственным комитетом СССР по стандартам:
отраслевые - министерствами и ведомствами СССР и союзных
республик;
республиканские - Советами Министров союзных республик.
Нормативные документы министерств и ведомств по вопросам
документационного обеспечения управления не должны ограничивать
прав подведомственных организаций, предоставленных им Законом СССР
"О предприятиях в СССР" и другими законодательными актами.
1.4. Документационное обеспечение управления в организации
осуществляется специальной службой, подчиненной непосредственно
руководителю организации.
1.5. Должностные лица организаций при работе с документами
руководствуются требованиями Основных положений ГСДОУ и принятых в
ее развитие общесоюзных, отраслевых и республиканских нормативных
и методических документов (**).
(**) При работе с документами, подпадающими под действие
специальных положений, должностные лица организаций должны
руководствоваться этими положениями.
1.6. Общие требования к документам и службам документационного
обеспечения распространяются на все системы документации органов
государственного управления Союза ССР, союзных и автономных
республик, суда, прокуратуры, арбитража, а также учреждений,
организаций и предприятий, включая документы, создаваемые
средствами вычислительной техники и микрографии .
Документационное обеспечение деятельности организаций,
действующих в соответствии со специальными положениями, а также
порядок работы с секретными документами и документами "ДСП"
устанавливаются специальными инструкциями.
1.7. Общие требования к документам и службам документационного
обеспечения являются нормативно-методической базой для
совершенствования на единой основе документационного обеспечения
управления и повышения его эффективности путем унификации состава
и форм документов, повышения их качества, работ службы
документационного обеспечения на базе научной организации труда и
внедрения новейших технических средств.
Работа архива организации и формы его участия в
документационном обеспечении управления регламентируются Основными
правилами работы ведомственных архивов (М., 1986).
Унифицированная система документации. Унифицированная система ОРД
ГОСТ Р 6.30-2003. УНИФИЦИРОВАННЫЕ СИСТЕМЫ ДОКУМЕНТАЦИИ. УНИФИЦИРОВАННАЯ СИСТЕМА ОРГАНИЗАЦИОННО-РАСПОРЯДИТЕЛЬНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ. ТРЕБОВАНИЯ К ОФОРМЛЕНИЮ ДОКУМЕНТОВ
Настоящий стандарт распространяется на организационно-распорядительные документы, относящиеся к Унифицированной системе организационно-распорядительной документации (УСОРД), - постановления, распоряжения, приказы, решения, протоколы, акты, письма и др. (далее - документы), включенные в ОК 011-93 "Общероссийский классификатор управленческой документации" (ОКУД) (класс 0200000).
Настоящий стандарт устанавливает: состав реквизитов документов; требования к оформлению реквизитов документов; требования к бланкам документов, включая бланки документов с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации.
Схемы расположения реквизитов документов приведены в приложении А; образцы бланков документов - в приложении Б.
Требования настоящего стандарта являются рекомендуемыми.
3. Требования к оформлению реквизитов документов
3.1. Государственный Герб Российской Федерации помещают на бланках документов в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Государственном гербе Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 52, часть I, ст. 5021).
3.2. Герб субъекта Российской Федерации помещают на бланках документов в соответствии с правовыми актами Субъектов Российской Федерации.
3.3. Эмблему организации или товарный знак (знак обслуживания) помещают на бланках организаций в соответствии с уставом (положением об организации).
3.4. Код организации проставляют по Общероссийскому классификатору предприятий и организаций (ОКПО).
3.5. Основной государственный регистрационный номер (ОГРН) юридического лица проставляют в соответствии с документами, выдаваемыми налоговыми органами.
3.6. Идентификационный номер налогоплательщика/код причины постановки на учет (ИНН/КПП) проставляют в соответствии с документами, выдаваемыми налоговыми органами.
3.7. Код формы документа проставляют по Общероссийскому классификатору управленческой документации (ОКУД).
3.8. Наименование организации, являющейся автором документа, должно соответствовать наименованию, закрепленному в ее учредительных документах.
Над наименованием организации указывают сокращенное, а при его отсутствии - полное наименование вышестоящей организации (при ее наличии).
Наименования организаций субъектов Российской Федерации, имеющих наряду с государственным языком Российской Федерации (русским) государственный язык субъектов Российской Федерации, печатают на двух языках.
Наименование организации на государственном языке субъекта Российской Федерации или ином языке располагают ниже или справа от наименования на государственном языке Российской Федерации.
Сокращенное наименование организации приводят в тех случаях, когда оно закреплено в учредительных документах организации. Сокращенное наименование (в скобках) помещают ниже полного или за ним.
Наименование филиала, территориального отделения, представительства указывают в том случае, если оно является автором документа, и располагают ниже наименования организации.
3.9. Справочные данные об организации включают в себя: почтовый адрес; номер телефона и другие сведения по усмотрению организации (номера факсов, телексов, счетов в банке, адрес электронной почты и др.).
3.10. Наименование вида документа, составленного или изданного организацией, должно быть определено уставом (положением об организации) и должно соответствовать видам документов, предусмотренным ОКУД (класс 0200000).
3.11. Датой документа является дата его подписания или утверждения, для протокола - дата заседания (принятия решения), для акта - дата события. Документы, изданные двумя или более организациями, должны иметь одну (единую) дату.
Дату документа оформляют арабскими цифрами в последовательности: день месяца, месяц, год. День месяца и месяц оформляют двумя парами арабских цифр, разделенными точкой; год - четырьмя арабскими цифрами.
Например, дату 5 июня 2003 г. следует оформлять 05.06.2003.
Допускается словесно-цифровой способ оформления даты, например 05 июня 2003 г., а также оформление даты в последовательности: год, месяц, день месяца, например: 2003.06.05.
3.12. Регистрационный номер документа состоит из его порядкового номера, который можно дополнять по усмотрению организации индексом дела по номенклатуре дел, информацией о корреспонденте, исполнителях и др.
Регистрационный номер документа, составленного совместно двумя и более организациями, состоит из регистрационных номеров документа каждой из этих организаций, проставляемых через косую черту в порядке указания авторов в документе.
3.13. Ссылка на регистрационный номер и дату документа включает в себя регистрационный номер и дату документа, на который должен быть дан ответ.
3.14. Место составления или издания документа указывают в том случае, если затруднено его определение по реквизитам "Наименование организации" и "Справочные данные об организации". Место составления или издания указывают с учетом принятого административно-территориального деления, оно включает в себя только общепринятые сокращения.
Делопроизводство в Древнерусском государстве
На ранних стадиях развития Древнерусского государства и в период феодальной раздробленности (до конца XV в.) государственных учреждений еще не существовало. Их функции выполняли чаще всего отдельные должностные лица или органы, осуществляющие свою деятельность либо вообще без штата чиновников, либо с очень ограниченным штатом. В этих условиях единая система делопроизводства не была востребована самой системой управления. Кудряев В.А. и др. История развития Российского делопроизводства. М., 1998.
Письменные документы, дошедшие до нашего времени, данные, полученные археологами и лингвистами, показывают, что уже в X в. в Древнерусском государстве была культура написания документов. Это договоры с Византией 911 и 945 гг. Примечательно, что в обоих договорах упоминается о практике составления документов. В первом случае - письменных завещаний, во втором - подорожных грамот для купеческих кораблей.
В период правления Владимира Святославовича в Киеве - столице Древнерусского государства (978-1015 гг.) - существовало учебное заведение для детей бояр и старших дружинников. Из выпускников этой школы и отбирались претенденты на должности «печатников» - хранителей княжеской печати, «металников» - судейских секретарей, писцов и дьяков при князьях и крупных феодалах.
В этот период в основном документируются правовые отношения, создаются жалованные и вкладные грамоты, завещания. Археологические раскопки сначала в Новгороде, а потом и в Пскове, Смоленске, Витебске, Старой Руссе и других городах позволили обнаружить частную переписку рядовых жителей северо-западных областей Древнерусского государства XI-XV вв. (как мужчин, так и женщин). Возникают и достаточно крупные собрания письменных материалов, еще не разделенных на документные архивы и книжные библиотеки. С развитием законодательных основ государства наряду с объемными многостраничными правовыми актами («Русская Правда», Новгородская и Псковская судные грамоты, Двинская уставная грамота) создаются документы, фиксирующие конкретные частные правоотношения. Это многочисленные разновидности уставных, вкладных, купчих грамот; заемные, закладные кабалы, фиксирующие заем денег; житийные записи - при срочном найме работников; полные грамоты - при продаже в рабство; отпускные грамоты и т.д.
В Древнерусском государстве выработалась и процедура отмены юридической силы документов. Материалы вынимались «ларником» и уничтожались в присутствии свидетелей. «Ларник» не только заведовал ларем, хранящим документы, но и был уполномочен скреплять частноправовые акты городской печатью (Псков). Особо важные документы уничтожались специально выбранной городским вече комиссией, часто публично, в торжественной обстановке. Менее значительные документы возвращались авторам или просто смывались с пергамента, на котором были написаны, а зачищенные листы снова шли в дело. Достаточно распространенная практика подделки и подчистки текстов потребовала внесения в судные грамоты указаний об аннулировании подложных документов.
Практически до конца XIV в. основным материалом для письма на Руси служил пергамент (особым образом выделанная телячья, баранья или козлиная кожа), называемый в документах и «хартией» и просто «телятиной». Лучший пергамент привозили из Греции или ганзейских городов.
1.2 Приказное делопроизводство XV-XVII вв
Система государственного делопроизводства начинает складываться в период формирования русского централизованного государства, с середины XV в. Управление Московским государством сложилось из удельного княжества, а последнее было не столько государство, сколько хозяйство князя, в котором различные части управления поручались отдельным боярам, составляя прообразы будущих административных ведомств.
По мере превращения Московского княжества в великорусское государство в нем усложнялись административные задачи, отдельные части управления, находившиеся в ведении того или иного лица по приказу князя, превратились в сложные и постоянные присутственные места - избы или приказы. Происхождение приказов связано с практикой личных поручений (приказов) великого князя ближайшему окружению - князьям и боярам по разрешению отдельных вопросов государственного управления. Их деятельность объединялась высшим правительственным учреждением - Боярской Думой. Московским великим князьям удалось создать сильную централизованную систему управления, в которой все важнейшие функции административного управления выполняли Боярская Дума и приказы. Именно поэтому период становления и развития государственного делопроизводства принято называть приказным периодом - по названию первых государственных учреждений - приказов. Этот период охватывает время с XV по XVII вв.
В делопроизводстве приказов продолжала использоваться весьма специфическая форма документа - столбец (столп, столпик), иначе говоря, свиток из подклеенных друг к другу узких листов бумаги. Важные государственные акты могли иметь особенно большие размеры. Например, грамота царя Алексея Михайловича Пыскорскому монастырю на земли имеет длину более метра, а Соборное уложение 1949 г. насчитывает 309 метров!
Видовой состав документов приказного делопроизводства был довольно однообразным. Все существовавшие в этот период документы группируются в следующие основные виды: грамоты (царские указы или указные грамоты), приговоры, наказы, доклады, памяти, отписки, челобитные. Однако внутри каждого вида существовало множество разновидностей. Отписки - документы, поступавшие в приказы с мест, от воевод; грамоты - это царские указы, посылаемые из приказов на места - боярам, воеводам, приказным людям. Приказы представляли царю отписки или доклады; воеводам и другим местным начальникам царь давал наказы; приказы между собой сносились памятями; обращения граждан к центральной власти оформлялись в виде челобитных.
1.3 Система коллежского делопроизводства
Административный хаос, вызванный отсутствием в прежних учреждениях установленного законом порядка, общих письменных форм документов, постоянных сроков для производства дел, побудил правительство искать новые формы государственного устройства. После длительных поисков и переработки найденных образцов появляются новые учреждения бюрократического типа и регламенты для них, определяющие точно состав, организацию, компетенцию и делопроизводство. Еще в 1699 г. Петр I вводит в обращение гербовую бумагу, в 1700 г. издает указы об отмене столбцовой формы документа и всеобщем переходе к тетрадной форме (листовой и книжной). В указе по этому поводу говорилось следующее: