1. Понятие административного права

в зарубежных странах

Особенности возникновения и развития административного права

Административное право связано с регулированием административной, управленческой деятельности государства. Государственная управленческая деятельность появилась одновременно с возникновением публичной власти, и потому даже на самых ранних этапах развития государственности принимались правовые нормы, регулировавшие отдельные вопросы управленческой деятельности. Но системное правовое регулирование государственного управления появляется только со времен средневековья, а точнее - в период абсолютизма. Тогда государство подробно регламентировало жизнь подданных, определяло способы получения финансовых средств, устанавливало формы контроля за общественной нравственностью.

Нормы, регулировавшие управленческую деятельность государства, в странах Европы объединялись понятием «полицейское право» (от греческого «police» - город). В те времена государственная управленческая деятельность была наиболее активной в городах и потому представляла собой прежде всего городское управление.

Научные знания о государственном управлении также начали систематизироваться в Западной Европе со времен абсолютизма и развивались в рамках полицейских наук. Изучались государственные структуры, вырабатывались методы совершествования их деятельности. Так, в германских государствах с XVII в. преподавался курс камеральных наук, изучавший государственое управление абсолютистского режима, во время которого главными органами были коллегиальные камеры. Полиция тогда определялась как совокупность мер, применяемых королевской властью для упорядочения жизни, благосостояния и общественной нравственности. Эти вопросы и составляли предмет полицейского права, которое активно использовало императивные методы, допуская прямое принуждение. Для полицейского права было характерно закрепление прав государства и установление обязательных предписаний для граждан. Управленческий государственный аппарат подвергался серьезной критике со стороны ученых. Одной из наиболее ярких работ того времени по праву считается трактат французского ученого Ж.Пеше «О полиции и муниципалитетах» (1789 г.). Таким образом, полицейское право формировалось как право для администрации.

Возникновение административного права связано с принципиально иным подходом – с признанием верховенства прав человека и гражданина, с идеями правового государства, с либеральными представлениями о целесообразности минимального государства – «государства-ночного сторожа». Накануне буржуазных революций была теоретически обоснована необходимость ограничения государственной деятельности, которая должна осуществляться в жестких рамках права.

К концу XVIII - началу XIX в. государство стало единственной всеохватывающей организацией, уникальной по масштабам властвования. В связи с этим формируются идеи необходимости особого правового статуса государства и его органов. Во Франции после Великой французской революции эти идеи воплощаются в доктрине юридического лица публичного права, воспринятой другими европейскими государствами.

Возникновение административного права как самостоятельной правовой отрасли обычно связывают с созданием во Франции особых административных судов и, как следствие этого, - с появлением самостоятельной административной юстиции. Накануне революции королевские парламенты (в то время высшие суды) оказали сопротивление реформам, не случайно поэтому в первые годы после революции судам общего права было запрещено вмешиваться в дела администрации и привлекать к суду государственных чиновников. При Наполеоне Бонапарте обосновывается концепция самостоятельности администрации и учреждается специальная судебная система для контроля за государственной административной деятельностью. Таким образом появляется административное право, изначально созданное как право контроля за администрацией, право защиты гражданина от произвола со стороны административных властей.

Идеи и законодательство Франции оказали существенное воздействие на другие государства Западной Европы, которые также стали формировать административное право. Оно представлялось тогда чудодейственным средством защиты прав человека, а вера в исцеляющую силу закона казалась непоколебимой.

Административно-правовая наука начала поиски наиболее эффективных методов и форм государственного управления. Изучалась административная деятельность разных государств, осуществлявшаяся в разные исторические периоды. Так формируется историко-сравнительное направление в административно-правовой науке, наиболее яркими представителями которого были в Австрии Гумплович, во Франции Г.Жез, М.Ориу, в Ирландии Орландо, в Германии О.Мейер. В числе классических работ того времени следует выделить исследование немецкого ученого Лоренца фон Штейна «Теория государственного управления» (1866-1884 гг.), в которой был обобщен опыт административной государственной деятельности в Западной Европе.

Ведущим научным направлением в административном праве XIX в. стал нормативизм, основывавшийся на идеях позитивного права. Именно в рамках позитивизма формировались представления о государственном управлении как единой слаженной системе, и нормы административного права приобрели свойства взаимосвязанности, системности. Проводилась систематизация законодательства, разрабатывались законы о государственных служащих, о децентрализации и деконцентрации государственного аппарата. Формулировались такие принципы построения и деятельности администрации, как законность, централизация и децентрализация, концентрация и деконцентрация. Утверждалось представление о том, что государство должно действовать и регулировать дела частных лиц в интересах всего общества – в публичных интересах. Задачами администрации признавались прежде всего поддержание порядка внутри страны и защита общества от нападения извне. Эти подходы стали общепризнанными во всех континентальных странах Западной Европы и оказали существенное воздействие на законодательство ряда латиноамериканских стран.

Так постепенно сформировалась континентальная система административного права. Ее характерными чертами стали: четкая законодательная регламентация управленческих структур и процессов; формирование общих принципов публичного управления; развитый понятийный аппарат. Административно-правовая наука стран континентальной правовой семьи предваряла развитие законодательства и обобщала судебную практику. При этом прослеживалось преимущественное движение от теории к практике, использование преимущественно дедуктивного метода (от общего к частному).

Обострение социальных проблем западного общества в конце XIX – начале ХХ в. привело в политику широкие социальные слои. Управление государством перестало быть делом исчключительно элитарным. Введение всеобщего избирательного права, свободного от имущественных цензов, сделало представительные органы ненадежными и потенциально опасными для правящих кругов. Следовало найти дополнительные инструменты обеспечения стабильности государственной власти.

Теоретической основой формирования новых подходов стала идея разделения политики и управления, примерно в одно и то же время сформулированная в США В.Вильсоном (впоследствии ставшим президентом США, а тогда университетским профессором) и французским ученым А.Шардоном. Обосновывавалась необходимость самостоятельного изучения и правового регулирования как политической власти, представленной парламентом и другими представительными учреждениями, так и власти административной, представленной правительственными учреждениями. При этом подчеркивалось, что административная власть должна быть профессиональной, независимой от политических катаклизмов.

Утверждению этой теории способствовало также усложнение государственного управления, вызванное прежде всего потребностями государственного вмешательства в экономическую и социальную сферы. Концентрация финансовой и экономической власти в обществе, появление монополий заставило пересмотреть традиционные представления о государстве-«ночном стороже» и начать поиски форм сотрудничества государства с другими публичными структурами.

Необходимость изменения подгодов государства к управлению привело к новому этапу развития административного права и административно-правовой науки в странах континентальной правовой семьи и возникновению этой правовой отрасли в англосаксонских странах.

В конце ХIХ в. необходимость создания административного права была обоснована в США. В то время процессы монополизации экономики в США проходили более быстрыми темпами, чем в любой другой стране мира. Осуществление производительных и социальных задач государства было передано администрации. Регулирование экономики и решение социальных конфликтов требовало применения принципиально новых методов и управленческих органов, выходящих за рамки традиционных представлений об исполнительной власти. В 1887 г. Закон о междуштатной торговле учредил первое независимое агентство – Комиссию по междуштатной торговле. В отличие от федеральных департаментов комиссия наделялась не только исполнительными, но также нормотворческими и квазисудебными полномочиями. Это входило в противоречие с конституционными предписаниями жесткого разделения властей и потому регулирование независимых агентств не могло быть отнесено к сфере конституционного права. Подобные органы получали весьма широкое распространение в США и было признано, что для контроля за их деятельностью необходимо специальное законодательство и особая правовая отрасль – административное право. Впоследствии механизмы, разработанные административным правом, доказали свою эффективность на практике и правовой статус агентства, которому предоставлены нормотворческие и квазисудебные полномочия, был распорстранен на большинство органов исполнительной власти. В связи с этим американские ученые обычно указывают 1887 г. как год официального рождения административного права в этой стране.

В государствах континентальной Европы того времени также создавались публичные учреждения нового типа. Например, во Франции Государственный Совет в 1921 г. признал существование публичных служб промышленного и торгового характера; было установлено, что частное предприятие, занимающееся деятельностью в общественно полезных целях и имеющее признаки публичной службы, должно считаться публичным учреждением и и подчиняться административному, а не частному праву; в 1926 г. декрет-закон предоставил местным административно-территориальным образованиям право развивать собственную сферу хозяйственных услуг. В странах конинентальной правовой семьи расширяется сфера применения административного права, государство берет на себя функции заботы о благополучии общества и его отдельных членов. С тех пор начинает оформляться особенная часть административного права.

ХХ век ознаменовался триумфальным шествием административного права по многим странам и континентам. Во второй половине двадцатого столетия даже английские ученые, ранее настойчиво отвергавшие административно-правовые нормы и институты, вынуждены были признать: становление административного права закономерно и неизбежно. Правоведы констатировали появление англосаксонской системы административного права, существенно отличающейся от континентальной правовой семьи.

В странах англосаксонской системы административное право, защищая интересы индивида, развивалось, исходя из юридической практики. Необходимость решения конфликтов в сфере государственного управления приводила к формулированию отдельных правовых норм. Позже на их основе формировались институты и подотрасли административного права. Таким образом, преобладал индуктивный подход (от частного к общему). В связи с отсутствием четкого деления права на публичное и частное в странах англосаксонской системы понятия общего права являются основными и в административно- правовой отрасли.

Возникшие в середине ХХ в. в результате распада колониальных систем молодые государства Азии и Африки сразу же начали формирование национального административного права, считая его неотъемлемым элементом правовой системы, и привнесли новые моменты в практику осуществления классических административо-правовых принципов и норм.

Итак, в настоящее время подавляющее большинство стран мира признают административное право одной из основных правовых отраслей. Однако определение, цели и задачи этой отрасли в различных странах толкуются по-своему.

Хотя понятие административного права в каждой стране своеобразно, все же можно выделить общие подходы к определению этой сравнительно молодой отрасли права. Общепризнанно, что административное право представляет собой систему правовых норм, регулирующих публичную административную деятельность и контроль за ней.

11) Понятие, виды и особенности административно-правовых норм.

Административно-правовые нормы.

Административно-правовые нормы в системе права предназначены для урегулирования административно-правовых отношений в сфере государственных отношений. Цель такого регулирования заключается в обеспечении должного поведения участников общественных отношений. Благодаря административным нормам возможно эффективное воздействие на различные стороны хозяйственной, социально-культурной и политической жизни. Административно-правовые нормы обеспечивают охрану собственности, природы, общественного порядка и т.д. В юридической литературе существует множество понятий того, что же такое "нормы административного права".

• Нормы административного права - есть установленные компетентными органами, строго определенные, обеспеченные мерами государственного принуждения, правила поведения участников государственного управления.

• Административно правовые нормы - представляют собой определенные правила поведения, которые устанавливаются государством в лице компетентных органов для урегулирования общественных отношений в сфере государственных отношений.

Особенности административно-правовых норм:

1. Применяются в сфере государственного управления.

2. Содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные различным субъектам, действующим в сфере государственного управления.

3. Отсутствие конкретных санкций в подавляющем большинстве норм, нормы носят рекомендательный характер.

Виды административно-правовых норм.

В зависимости от юридического содержания:

1. Обязывающие - предписывающие обязательное совершение конкретных действий.

2. Запрещающие - предусматривающие запрет на совершение определенных действий.

3. Уполномочивающие - предусматривают возможность действовать субъекту по своему усмотрению, совершать или воздерживаться от определенных действий.

4. Поощрительные.

В зависимости от субъекта:

1. регулирующие правовое положение органов государственного управления, формы и методы их деятельности

2. закрепляющие административно-правовой статус служащих государственного и общественного аппарата.

3. закрепляющие административно-правовой статус общественных организаций

4. закрепляющие административно-правовой статус граждан и лиц без гражданства

По предмету:

1. Материальные - определяют содержание прав и обязанностей у конкретных сторон в общественных отношениях.

2. Процессуальные - определяют порядок реализации этих обязанностей и прав.

По юридической силе:

1. Основные - устанавливаются Конституцией или конституционными актами.

2. Производные - устанавливаются подзаконными нормативными актами.

По сфере применения:

1. Общие.

2. Специальные - носят более конкретный характер, регулируют более узкий круг общественных отношений (напр., положение о санитарном надзоре).

3. Исключительные - предназначены для тех сфер, где требуется особая административно-правовая регламентация.

По времени действия:

1. Срочные (чрезвычайные нормы одна из разновидностей срочных).

2. Бессрочные.

По действию в пространстве:

1. Действующие только в РФ (федеральные и локальные нормы).

2. Действующие за её пределами.

Структура административно-правовой нормы. Большинство административно-правовых норм носят рекомендательный характер. Структура: гипотеза - диспозиция - санкция. Гипотеза - это обстоятельства. Диспозиция - это права и обязанности. Реализация административно-правовых норм происходит стандартно.

Вариант2