Реформы Петра I: цели, содержание, характер, последствия
Первая четверть XVIII столетия – один из самых ярких периодов российской истории. В результате радикальных преобразований Петра Великого в России произошли существенные изменения в экономической, политической и культурной жизни общества. За два десятилетия страна неузнаваемо изменилась. Современников поражало все: новая столица, новые алфавит и календарь, платье и башмаки, новые армия и флот, новые люди с иным мировоззрением. На европейской арене появилось новое государство – Российская империя, игравшая заметную роль в мировой политике.
Отставание России в социально-экономическом и культурном развитии от передовых стран западной Европы было очевидным уже в XVI столетии.
Усиление крепостной зависимости и развитие барщинного хозяйства приводили к отсутствию заинтересованности крестьян и их обнищанию, порождали низкую культуру земледелия.
В России не было университетов, школ было мало, почти все они существовали при церквях. В стране имелась одна типография, печатавшая, в основном, церковные книги.
Газеты не издавались, отсутствовали театры и музеи.
Отсталость России сказывалась на состоянии армии, основой которой являлось дворянское ополчение.
Россия не имела военно-морского флота.
Только к середине XVII века в России начинается хозяйственная и политическая стабилизация, намечаются прогрессивные тенденции в ее развитии. Утверждается межрегиональная специализация производства отдельных товаров. В некоторых районах и крупных вотчинах начиналось производство на продажу хлеба, другой продукции. В городах развивалось ремесло, ремесленники теперь работали не только на заказ, но и на рынок.
Таким образом, внутренние потребности страны и ее международное положение вынуждали Россию к ускоренной модернизации с целью обеспечения ее насущных национальных интересов. Модернизация стала объективной необходимостью для русского государства.
Особенностью реформ первой четверти XVIII столетия явилось влияние условий военного времени на характер преобразований. Неудачи первых Азовских походов, тяжелейшее поражение русских войск под Нарвой показало, что без создания современной армии и боеспособного флота Россия не в состоянии соперничать с Европой и защищать свои национальные интересы. Решить эту задачу без глубокой перестройки всей системы управления, социальных реформ и мер по стимулированию промышленности было невозможно. Дворянское ополчение не выдерживало конкуренции с профессиональной армией Швеции. Не отвечало требованиям времени, и было политически неблагонадежным стрелецкое войско.
Реформы Петра I коснулись всех сторон общественной жизни – от платья и алфавита до преобразования органов власти. На первый взгляд они носили хаотичный характер, но прослеживается их жесткая целенаправленность – создать в кратчайшие сроки эффективную мобилизационную систему, которая бы позволила сконцентрировать людские и материальные ресурсы для победы в Северной войне. «Война сообщила реформе нервозный, лихорадочный пульс, болезненно-ускоренный ход» - отмечал В.О. Ключевский.
Военная реформа была одной из первых в деятельности Петра. В 1699-1705 гг. начался переход к новой системе комплектования вооруженных сил через рекрутские наборы. С каждых 20 крестьянских и посадских дворов на пожизненную службу рекрутировался один человек. С 1700-1725 гг. было произведено 53 набора. В стране, которая не имела ни одного боевого корабля, к 1725 г. был создан сильнейший в Европе военно-морской флот, насчитывающий 48 линейных кораблей и 800 галер.
Содержание армии и строительство флота требовало больших затрат. Усилия государства были направлены на пополнение казны. Как организационным, так и фискальным идеям были подчинены реформы местного управления. В 1699-1700 гг. была проведена первая городской реформы. Города были подчинены созданной в Москве бурмистрской палате, а не воеводам и отделениям центральных приказов. Вводилось городское самоуправление, в городах были созданы земские избы. Органы самоуправления превращались, прежде всего, в ответственных сборщиков прямых и косвенных налогов. Позднее бурмистрская палата, переименованная в Ратушу, стала главным казначейством по городским сборам. Правительство, не затрагивая усилий, получило возможность гарантированно получать налоговые поступления от городов.
Первая губернская реформа 1708-1710 гг. также была продиктована военными интересами. Уезды были расписаны по вновь созданным 8 губерниям. Они представляли собой военные округа во главе с губернаторами, которые были наделены правами главнокомандующих войсками, расположенных на территории губерний и обладали всей полнотой административной и судебной власти. Губернаторы отвечали за сбор налогов, проведение рекрутских наборов, размещение и содержание полков, обеспечивали общественный порядок и выполнение государственных повинностей в виде строительства дорог, мобилизации населения на строительства флота, Петербурга, заготовку леса и т.п.
Военные задачи определяли и характер сословных реформ. Указ 1714 г. о единонаследии ликвидировал разницу между вотчиной и поместьем. Два сословия феодалов – бояре и дворяне сливались в единый класс российского дворянства. Землевладелец имел право передать недвижимое имущество лишь одному из сыновей. Остальные дворянские сыновья были обязаны поступить на гражданскую или военную службу. Был введен строгий учет дворян и определены наказания за уклонение от службы. Достигнув 15-летнего возраста, дворяне должны были являться на смотры, где определялось их дальнейшее служебное положение. Специальный указ обязывал дворян до 15 лет пройти обучение грамоте дома или в специальных школах. Так из дворян формировался профессиональный офицерский корпус. Служба дворян также была пожизненной.
Техническое переоснащение армии требовало специальной подготовки офицеров. Поэтому стали создаваться соответствующие учебные заведения – Навигацкая, Артиллерийская, Инженерная, Медицинская школы, дворянские дети направлялись для обучения и за границу. Стремление увеличить сбор налогов привело к тому, что в 1720 году в податное сословие были записаны холопы. Они были отнесены к разряду помещичьих «подданных». На них была распространена рекрутская повинность. «Холопство» как особое юридическое сословие прекратило свое существование.
В 1721 году по регламенту Главного магистрата стали юридически оформляться городские сословия. Городское население делилось на «регулярных» и «нерегулярных» граждан. Нерегулярными гражданами считались люди, не имеющие собственности и занятые по найму. Регулярные граждане избирали городовые магистраты, которыми руководил Главный магистрат. Создавались купеческие гильдии и цеховые организации ремесленников. Их задачей была разверстка государственного «тягла» - т.е. налогов и обязательных бесплатных служб и повинностей, лежащих на городском населении.
Забота о бюджете была одной из главных задач государства. Специальные «прибыльщики» искали все новые и новые способы пополнения казны. Правительство Петра I обошлось без иностранных займов. Военные расходы росли, в первый период войны они достигли 70-80 % бюджета. С целью увеличения доходной части бюджета была предпринята налоговая реформа. В 1718 г. был издан указ о переписи всего податного мужского населения. С 1722 года начались «ревизии» - проверки результатов переписи. Вместо подворного обложения была введена подушная подать. Единицей налогообложения стала мужская «душа». Это значительно увеличило доходы государства. Вместе с косвенными налогами доходы от подушной подати составили около 80 % доходной части бюджета. Налоговое бремя, возложенное на население, этим не исчерпывалось. Существовало еще около 70 видов местных налогов.
Был также образован новый разряд крестьян, получивших название государственных. В него вошли черносошные крестьяне Севера, однодворцы южных уездов, ясачные люди Поволжья и Сибири. Все они кроме подушной подати вносили в казну 40-копеечный оброк. Таким образом, государство включило их в сферу феодальной эксплуатации.
Все трудовое население было прикреплено к государственному или владельческому тяглу. В стране была введена паспортная система и ограничена свобода передвижений. Всякий, кто не имел паспорта, задерживался до выяснения личности воеводскими канцеляриями. Каждый крестьянин, уходивший на расстояние свыше 30 верст от дома, должен был в паспорте поставить отметку о сроке возвращения домой. Наряду с увеличением штрафов за сокрытие беглых крестьян, эти меры способствовали созданию системы общегосударственного надзора за населением. Современные историки характеризуют государство Петра I как полицейское. При этом термин «полиция» связывается не столько с репрессивным характером этой организации а, прежде всего, выделяется ее регулирующая и контролирующая роль.
В первой четверти XVIII века была создана промышленная база для реформы армии и создания военно-морского флота. К концу царствования Петра I в России насчитывалось свыше двухсот мануфактур, из них 86 металлургических и 32 полотняных завода. Свободный рынок труда для развития промышленности отсутствовал. Проблему рабочей силы государство решало за счет приписных крестьян. К заводам «приписывались» государственные крестьяне, которые трудились, отрабатывая на них государственные налоги и повинности. В 1721 г. недворяне-мануфактуристы получили право покупать к предприятиям крепостных. В перспективе производство, которое базировалось на подневольном, дармовом труде не могло развиваться достаточно эффективно.
Прорыв в экономике был осуществлен за счет усиления государственного регулирования. Большая часть мануфактур была казенной. Казна вводила государственную монополию на производство и продажу многих товаров, влияла на частный сектор через систему государственных заказов. Результатом петровских реформ в экономике стало создание в России основ государственного уклада в промышленности, крепостнического и милитаризованного. Лишь после 1719 года были предприняты первые шаги по передаче казенных предприятий в частные руки, расширены возможности для свободного предпринимательства.
Армия была модернизирована ценой сокращения пределов личной свободы граждан и огосударствления экономики. Указы Петра I, Уставы Воинский и Морской предусматривали жесточайшие наказания за уклонение от службы, вводилась круговая порука населения общины или посада за беглого рекрута, рекруты клеймились, имущество дворян, укрывающихся от обязательной службы, конфисковывалось. Вместе с тем в организацию военной службы были заложены и стимулирующие моменты. На протяжении всего времени проведения реформы учреждались ордена и медали для отличившихся солдат и офицеров, вводилась новая государственная и военная символика, присваивались более высокие звания за совершенные подвиги, не дворяне могли получить за воинские заслуги потомственное дворянство.
В кратчайший срок в России были созданы регулярная, национальная, профессиональная, обеспеченная всем необходимым армия и современный военно-морской флот, способные одерживать в XVIII столетии блистательные победы. Россия прочно утверждалась на Балтике и Черном море, стала мощной империей с ведущей ролью на мировой арене.
Центральное место среди реформ Петра I занимают реформы государственного управления. В условиях Северной войны и начавшихся реформ старая традиционная приказная система не справлялась с оперативным управлением.
После победы над шведами под Полтавой реформаторская деятельность Петра приобретает более целенаправленный характер. Главный инструмент преобразования общества Петр I видел в создании совершенного государственного аппарата, воплотившего в себе новейшие достижения науки и работавшего точно и бесперебойно, как хорошо отлаженные часы. В основу реорганизации государственного аппарата были положены достижения камералистики – науки о государственном управлении, изучаемой в университетах Европы.
В 1711 году Петром I был создан Правительстующий Сенат. В состав Сената вошли девять членов и Обер-секретарь из числа доверенных лиц царя. Сенат приобрел ключевое значение в управлении, стал постоянно действующим высшим исполнительным и судебным органом. В его ведении были губернии и коллегии, другие центральные учреждения. Он контролировал государственные доходы и расходы, наблюдал за развитием промышленности, торговли, просвещения. Решения его обжалованию не подлежали. Сенат имел и законосовещательные функции, мог выступать с законодательной инициативой о необходимости принятия того или иного акта. В его обязанности входило обнародование законов и указов. По незначительным частным вопросам он мог издавать указы от своего имени. Но все указы Сената утверждались царем, который контролировал Сенат.
В процессе становления государственного аппарата Петр I придавал большое значение организации системы государственного надзора и контроля за его деятельностью с целью предотвращения злоупотреблений со стороны нарождающейся бюрократии. Была создана разветвленная сеть тайного надзора. В 1711 г. был учреждён институт фискалов. Сенат назначал обер-фискала, который должен был изобличать злоупотребления в системе органов власти и управления. Фискалы учреждались при губернских правлениях, в провинциях и городах. Так, с помощью негласного, тайного надзора Сенат контролировал деятельность различных учреждений.
В 1722 г. по французскому образцу была учреждена и система гласного надзора – прокуратура. При Сенате вводились должности генерал-прокурора и обер-прокурора. Генерал-прокурор находился в Сенате и следил за тем, чтобы Сенат действовал в интересах монаршей и государственной пользы. Должности прокуроров вводились во всех центральных учреждениях. Коллежские и судебные прокуроры были независимы от своих учреждений и подчинялись непосредственно генерал-прокурору. Задача прокуратуры состояла в том, чтобы добиваться соответствия принятых решений законам государства, а также соблюдения уставов и регламентов.
Важным шагом в создании новой административной системы явилось учреждение в декабре 1718 г. коллегий. За основу была взята шведская административная система. В основу рационализации аппарата управления были положены принципы камералистики, которые предусматривали: дифференциацию функций управления между государственными учреждениями; унификацию их деятельности, порядок которой определялся правовыми нормами, регламентами и инструкциями; создание четкой иерархии, соподчиненности учреждений и чиновников; централизация управления; формирование бюрократии – профессиональных чиновников, критерием отбора которых являлся принцип служебной годности, а не родовитости, а также наличие образования.
Именно в коллежской реформе было предусмотрено четкое разграничение функций управления. Вместо многочисленных и громоздких приказов создавались учреждения, специализировавшиеся в строго определенной сфере. Первоначально было создано 9 коллегий. Привилегированное положение среди них заняли три первые коллегии: Военная, Адмиралтейская и Коллегия иностранных дел. Важную роль играла группа финансовых коллегий: камер-коллегия, штатс-контор-коллегия, ревизион-коллегия. Они были ответственны за сбор средств и их расходование через бюджет. Три коллегии ведали промышленностью и торговлей: Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегии. Юстиц-коллегия заменила судебные приказы и ведала надворными и нижними судами.
Особое значение имело создание в 1721 г. Духовной коллегии - Синода, которое завершило церковную реформу в России. К центральным учреждениям относились также Преображенский приказ и тайная канцелярия – органы, которые ведали политическими преступлениями, выявляли оппозиционные элементы и вели борьбу с беспорядками – восстаниями крестьян и городских низов. К концу царствования Петра I существовало, таким образом, 12 коллегий. Государственный аппарат стал менее громоздким, более простым и гибким орудием в руках власти.
Деятельность коллегий была унифицирована. В основу работы коллегий были положены регламенты – документы, в которых четко определялись функции каждой из них, обязанности чиновников, режим работы, порядок делопроизводства. Существовала целая иерархия регламентов, а унификация их деятельности осуществлялась через Генеральный регламент, определивший общие для всех коллегий принципы работы. Все коллегии состояли из общего собрания членов коллегии – присутствия. Решения принимались коллегиально, голосованием.
Была реформирована система местного управления. В 1718 г. по шведскому образцу от земских изб управление переходило к магистратам, выбираемым первостатейными гражданами. Магистраты «раскладывали» налоги и собирали их, заботились о благоустройстве городов, судили горожан. Города были подчинены Главному магистрату. В результате последующих реформ была создана трехзвенная система управления: губерния – провинция – уезд. Таким образом, к 1722 году новое здание российской государственности обрело четкие контуры.
Рационализация управления была связана с возникновением нового сословия – профессиональных чиновников (бюрократии). Бюрократия – явление закономерное, без нее управление невозможно. Официальным днем рождения российской бюрократии можно считать 24 января 1724 года, когда окончательно была утверждена «Табель о рангах». Это был закон о порядке государственной службы, который закрепил отделение военной службы от гражданской и придворной, ввел иерархию чинов внутри каждой из них, установил правила служебного роста. В качестве основного чиновного деления был положен принцип служебной годности, а не знатности рода. Происходила демократизация правящего сословия, поскольку узаконено было приобретение дворянства выслугой и пожалованием государя.
Среди преобразований Петра I особое место занимает церковная реформа. В 1700 году умер патриарх Андриан. Новые выборы патриарха проведены не были. Временно исполняющим его обязанности стал рязанский митрополит Стефан Яворский. Основная масса духовенства не поддерживала царя-реформатора. Петр принял решение об отмене патриаршества. Во главе церкви было поставлено государственное учреждение Святейший Правительствующий Синод. Синод действовал на правах коллегии, таким образом, он был подчинен монарху, который становился фактически главой церкви. Создание Синода, подчинившего церковь государству, было направлено против автономии церкви. Важнейшее идеологическое учреждение – церковь стала конторой, обслуживающей государство, которое использовало церковь в своих целях. Специальным указом подданным было вменено в обязанность ежегодно являться в церковь для исповеди. Священники должны были доносить властям в случае, если в словах исповедуемого можно было заподозрить антигосударственные замыслы. Церковная реформа укрепляла самодержавие, убирая последние противовесы ему.
Результатом реформ Петра I были серьезные изменения в характере российской государственности. В России завершился переход от сословно-представительной к абсолютной монархии. Для абсолютизма характерны следующие черты:
1) Максимальное сосредоточение власти – законодательной, исполнительной и судебной в руках одного человека – монарха;
2) Наличие разветвленного профессионального бюрократического аппарата управления, способного эффективно проводить в жизнь волю монарха;
3) Наличие постоянной регулярной армии и полиции, которые содержатся государством и служат ему;
4) Унификация налоговой системы, увеличение государственных доходов и право монарха распоряжаться ими;
5) Централизация, унификация и регламентация государственного, местного управления и территориального деления;
6) Регламентация всех видов службы и состояния сословий, вмешательство государства в жизнь подданных;
7) Подчинение церкви государству.
Особенностью власти петровского времени был её патерналистский характер. Патернализм (от лат. pater – отец) – система отношений между людьми и государственной властью и ее подданными, построенная на принципе отождествления этой власти с властью отца над находящимися на его попечении детьми. В 1721 году Сенат присвоил Петру I титулы «Отец Отечества», «Великий», «Император». Этим подчеркивалось, что власть царя подобна власти справедливого и строгого отца, наставляющего на путь истинный своих подданных, не разумеющих, в чем состоит их благо. Во имя всеобщей пользы царь имеет право прибегать к принуждению и насилию. Насилие рассматривалось как универсальное и оправданное средство достижения государственных целей. В ответ на заботу и попечительство от подданных требовались преданность и послушание. Но патерналистский и полицейский характер государства жестко регламентировал жизнь людей, сковывал проявления их инициативы и предприимчивости.
Становление абсолютной монархии в России имело свои отличия в сравнении с Западной Европой. Абсолютизм в Европе складывался в условиях обострения отношений между буржуазией и феодалами, его социальной опорой являлись города и средние слои населения. Эти процессы были связаны с отменой личной зависимости и проходили в условиях более развитого гражданского общества, устойчивых и сложившихся форм самоуправления и сословного представительства. В России концентрация власти была вызвана противоречиями внутри класса феодалов, а также между феодалами и другими слоями населения. Важным фактором, способствующим переходу к абсолютизму, явились и внешнеполитические задачи государства. Абсолютизм в России имел крепостническую основу. В ходе реформ крепостное право не только сохранилось, оно распространилось вширь и упрочилось.
В 1721 году закончилась Северная война. В финском городе Ништадте был заключен мир между Россией и Швецией. За Россией закреплялось побережье Балтийского моря от Выборга до Риги. В состав России вошли новые территории – Эстляндия, Лифляндия. В Петербурге по случаю победы целый месяц проходили торжества. Россия была провозглашена империей. Россия вошла в число мировых держав.
Значительные нововведения были в культурной сфере. Упрощение алфавита, переход к европейской системе написаний цифр способствовали широкому развитию книгопечатания, появлению учебной и переводной литературы, издаваемой массовыми тиражами. Создание светских школ, Академии наук способствовало распространению просветительских идей. Но политика Петра I в области культуры содержала в себе противоречия. Ее результатом стал социокультурный раскол общества. Просвещение затронуло лишь тонкий слой российского общества. Основная масса населения оставалась безграмотной, патриархальной, слабо ощущала на себе новые веяния.
Таким образом, модернизация в начале XVIII века носила противоречивый и поверхностный характер. Реформы, проводимые при слабости едва зарождавшихся буржуазных отношений в условиях феодализма, привели к укреплению самодержавия и деспотизма власти. Пространство свободы сузилось, а крепостное право расширилось и упрочилось. Усилились начала военно-бюрократической системы управления, порождающие отчуждение общества от власти.