79. Государственное и региональное управление в середине – второй половине XVIII столетия.

Указ о престолонаследии был подписан императором Петром I 5 (16) февраля 1722 года. Указ отменял древний обычай передавать монарший престол прямым потомкам по мужской линии и предусматривал назначение престолонаследника по воле монарха.

Петр I умер, не оставив завещания. К этому времени из 11 детей Петра I и Екатерины в живых остались две дочери — Анна и Елизавета. Но Анна, вступая в брак с герцогом голштинским, отказалась от русского престола за себя и свое потомство. Елизавета не признавалась наследницей престола как незаконнорожденная (до оформления брака Петра с Екатериной). Оставалось два претендента на престол — Петр Алексеевич, сын царевича Алексея и Шарлотты, за которым стояли представители родовитой знати Голицыны, Долгорукие, и Екатерина — вдова Петра I. Екатерину поддерживала новая группа дворян во главе с Меншиковым, Толстым. Спор между соперничавшими вельможами решила гвардия, ставшая на сторону Екатерины.

Крупной, если не решающий силой при определении политики, стала гвардия. Гвардия использовалась и для личной охраны императора, и для организации контроля за деятельностью различных учреждений. Позиции гвардии формировались боровшимися дворцовыми группировками. Гвардия активно вмешивалась в династические споры, борьба за власть принимала форму дворцовых переворотов.

Но борьба за власть не только не прекратилась, но и усилилась. Главную роль в государстве стал играть честолюбивый князь А.Д. Меншиков. Началась эпоха дворцовых интриг, перераставших в заговоры, выдвигались фавориты при женском правлении и малолетних государях.

Власть Екатерины I (1725—1727) установилась в форме абсолютной монархии. Абсолютизм окончательно оформился в первой четверти XVIII в. Еще при Петре I государь объявлялся самодержавным монархом. Неограниченный характер власти монарха в России во второй четверти этого века продолжал укрепляться.

В феврале 1726 г. при Екатерине I (1725—1727) был учрежден Верховный тайный совет, отобравший ряд полномочий у Сената. Председателем Совета считалась сама императрица, а в числе семи его членов — два фаворита: Александр Меншиков и Петр Толстой. Включен в состав Совета был и представитель родовитой аристократии князь Д.М. Голицын. Верховный тайный совет стал рассматривать жалобы на действия Сената и подбирать кандидатуры сенаторов. При таком соседстве Сенат превратился в одну из коллегий, а Верховный тайный совет стал высшим учреждением в государстве, ему были подчинены три первые коллегии (Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел), а также Сенат. Последний потерял титул правительствующего и стал называться высоким. Верховный тайный совет приобретает законодательные полномочия, законы подписываются либо императрицей (Екатериной I), либо Верховным тайным советом. Организацией Верховного тайного совета и введением в его состав представителя аристократии Екатерина I пыталась, с одной стороны, уменьшить личное влияние Меншикова, а с другой — смягчить противоречия, существовавшие между новой и старой знатью.

После смерти Екатерины I в 1727 г. императором согласно ее завещанию был провозглашен внук Петра I — Петр II, а к Верховному тайному совету перешли функции регента. При Петре II (1727—1730) Верховный тайный совет был пополнен до восьми членов, в его подчинение переходят коллегии. Верховный тайный совет превратился в представительство старой знати. Вся власть была сосредоточена в руках Верховного тайного совета, в состав которого вошли А.Г. и В.Д. Долгорукие. Они и Голицын были руководителями совета, состав которого изменился. Из вельмож петровского времени в нем остался только Остерман. В совете усилилась партия аристократии. Царь мог не считаться с советом, предписывать ему свою волю, но он часто отсутствовал. Петр II большую часть времени проводил на охоте, которая стала его страстью. 19 января 1730 г. Петр II умер, не оставив завещания.

Совет отдает престол Анне Иоанновне, вдове герцога Курляндского, которая принимает составленные князем Дмитрием Голицыным условия, ограничивающие ее власть и оставляющие все управление в руках Верховного тайного совета. Используя раскол в дворянской среде, Анна Иоанновна (1730—1740) упразднила этот орган в 1730 г. и приняла «самодержавство».

В 1731 г. при ее дворе «для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел» был учрежден Кабинет, состоявший из трех министров: А. Остермана, князя Черкасского, канцлера Г. И. Головкина, но фактическая власть принадлежала фавориту императрицы Э. Бирону и приближенным из прибалтийских немцев Б. Миниху и др. Произошли изменения в высших органах власти. Сенат продолжал действовать, но права его полностью не были восстановлены. Вначале Кабинет министров имел только управленческую функцию, но с ноября 1735 г. этот властный орган получил широкие полномочия и законодательные права. Три подписи кабинет-министров заменяли подпись императрицы. Кабинет министров фактически возглавил исполнительную власть в стране, сосредоточив все государственное управление.

В царствование Анны Иоанновны небывалых размеров достигло влияние иностранцев. Иностранцам оказывались преимущества при назначении на доходные должности и продвижении по службе. Это вызывало протест со стороны русского дворянства.

При преемниках Петра I государство все более оформлялось как полицейское. Для устрашения дворянской оппозиции и ее ликвидации при Анне Ивановне и правящей “немецкой партии” действовал политический сыск. Людей приводили в застенок генерала Ушакова не только по политическим мотивам, но и из-за слухов и сплетен о жизни царицы и ее окружения. Наказанию подвергались государственные чиновники всех рангов и нередко их семьи. На допросах применялись пытки. Особенно свирепые приговоры выносило Генеральное собрание, являвшееся высшим судом, которое рассматривало политическую оппозицию как притеснителей императрицы. Появилась профессиональная полиция.

Схема местных властных учреждений выглядела следующим образом: губернатор с губернской канцелярией, закрепленной инструкцией от 12 сентября 1728 г., позволившей взамен ликвидированных многих контор и старых канцелярий несколько расширить штат служилых людей при местном начальстве. Далее стоял воевода в провинции и его канцелярия, ниже — воевода в уезде тоже с небольшой канцелярией.

Перестройка системы местного управления установила строгую последовательность подчинения. Воевода уездный подчинялся только непосредственно провинциальному воеводе, а последний — губернатору. Установилась строгая иерархия в подчинении государственных учреждений на местах. В это время Россия делилась на 14 губерний, 47 провинций и более 250 уездов.

В октябре 1740 г. Анна Ивановна скончалась. Преемником стал сын дочери ее племянницы, трехмесячный Иван Антонович, а регентом Бирон. Во время очередного переворота, совершенного 25 ноября 1741 г. в пользу дочери Петра I — Елизаветы (1709—1761), были арестованы маленький император и его родители, а также Миних, Остерман и другие влиятельные немцы.

В именном указе императрицы Елизаветы от 12 декабря 1741 г. было восстановлено значение Сената как высшего государственного органа и ликвидирован стоявший над ним Кабинет министров. Вместо последнего создавался просто Кабинет как личная императорская канцелярия, лишенная властных полномочий. Сенат находился под контролем императрицы. Указы издавались только за личной подписью императрицы. Она восстановила Главный магистрат, а также Мануфактур- и Берг-коллегии. Елизавета отошла от курса на секуляризацию церковных и монастырских земель, вернула монастырям право полного распоряжения их вотчинами. В 1743 г. при императорском дворе была создана Конференция - чрезвычайные совещания высших сановников для обсуждения наиболее сложных проблем, особенно в области внешней политики. В работе Конференции участвовали руководители военного и дипломатического ведомств, а также лица, специально приглашенные императрицей.

В 1754 г. по приказу правительницы была создана Уложенная комиссия для выработки нового свода законов. Она работала в Москве и насчитывала порядка 500 депутатов: от дворянского сословия, торгово-ремесленных представительств, представителей крестьянства и казачества, до представителей нерусских народностей и Синода. Комиссия разработала проекты реформ, направленных на секуляризацию церковных земель, законодательное оформление дворянских привилегий, две части нового свода законов — «судную» и «криминальную» и т. п. Уложенная комиссия 1754 г. разрабатывала положение о церкви, затронувшее ряд существенных вопросов православия. Роль церкви и духовенства в государстве возрастала. Церковь занимала большое место и в государственном управлении.

Большую группу центральных государственных учреждений второй четверти XVIII в. составляли коллегии, управлявшие отдельными (специальными) хозяйственными и общественными вопросами. Более устойчивыми были три коллегии: Иностранная, Военная, Адмиралтейская. Существовали еще девять коллегий: Главный магистрат, Вотчинная, Камер-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Штатс-коллегия, Ревизион-коллегия, Юстиц-коллегия, Коммерц-коллегия и Синод — духовная коллегия.

После смерти Елизаветы Петровны в декабре 1761 г. императором становится Петр III, сын дочери Петра I — Анны Петровны и немецкого герцога, человек умственно неразвитый, малообразованный, жестокий, чуждый всему русскому, чрезмерно увлекающийся военным делом. Во время его недолгого правления важнейшим стал указ «О вольности дворянской» от 18 февраля 1762 г., отменивший обязательную службу для дворян. Кроме того, была упразднена ведавшая политическими преступлениями Тайная канцелярия.

28 июня 1762 г. Сенат провозглашает Екатерину (1762—1796) императрицей и объявляет Петра III низложенным. В это время в России

начинает проводиться политика просвещенного абсолютизма. Считая себя ученицей французских философов XVIII в., Екатерина II стремилась с помощью некоторых преобразований устранить элементы «варварства» из жизни страны, сделать русское общество более «просвещенным», близким к западноевропейскому, но при этом сохранить в неприкосновенности самодержавие и его социальную базу — дворянство.

Вскоре после переворота государственный деятель Н. И. Панин предложил создать Императорский совет: 6 или 8 высших сановников правят совместно с монархом. Екатерина отвергла этот проект. Она в конце 1768 года создала «Совет при высочайшем дворе», компетенции которого четко не определялись. Состоял из виднейших государственных деятелей (А. А. Вяземский, А. А. Безбородко, П. А. Румянцев, Г. А. Потемкин и др.) под председательством императрицы Екатерины II. После действовал в качестве совещательного и распорядительного учреждения при императрице как по вопросам военной и внешней, так и внутренней политики. При императоре Павле I превратился во второстепенное совещательное учреждение.

В 60—70-х годах было запрещено покупать крестьян для промышленных предприятий, объявлена свобода организации промышленного дела, отменены всевозможные монополии, а также внутренние таможенные сборы, что способствовало включению во внутреннюю торговлю новых земель, присоединенных к Российскому государству в годы царствования Екатерины II: некоторых областей Украины, Белоруссии, Прибалтики, причерноморских, приазовских, кубанских степей, Крыма. Значительное внимание при Екатерине II уделялось развитию системы образования: создавались воспитательные дома, институты

для девиц, кадетские корпуса. В 80-е гг. при организации губернских и уездных народных училищ был провозглашен принцип бессословного обучения.

В России происходит усиление крепостничества. Крепостным было запрещено жаловаться на барина, помещикам разрешено отправлять своих крестьян на каторгу. Происходит перестройка казацких округов — здесь в конце XVIII в. было распространено крепостное право. Широко во второй половине XVIII в. распространилась торговля крепостными.

Духовенство лишилось автономного существования вследствие секуляризации церковных земель (1764), дававших возможность существования без помощи государства и независимо от него. После реформы духовенство стало зависимо от финансировавшего его государства.

В 1763 г. была проведена в жизнь о разделе Сената по проекту Н.И. Панина. Было создано шесть департаментов, четыре из которых находились в Петербурге: первый занимался важнейшими внутренними и политическими делами, второй — судебными, третий ведал делами западных окраин государства, путями сообщения, высшим образованием, полицией; четвертый — военными и морскими делами. Два московских департамента соответствовали первому и второму петербургским. В результате значение Сената уменьшилось, из высшего органа государственного управления, как было при Елизавете Петровне, он превратился в центральное административно-судебное учреждение. После губернской реформы 1775 г. деятельность Сената ограничивается судебными функциями, дела большинства коллегий переходят к новым губернским учреждениям. К 90-м гг. большинство коллегий прекратило свое существование. в царствование Екатерины II роль центральных органов постепенно была сведена к общему руководству и наблюдению, основные вопросы управления стали решаться на местах. При Сенате была образована Межевая экспедиция — высший специальный орган по проведению Генерального межевания и последняя (высшая) инстанция по спорным судебно-межевым делам.

Для составления новых законов сама написала «Наказ» под заглавием «Наказ комиссии о составлении проекта нового уложения». В «Наказе» довольно полно охватываются важнейшие вопросы законодательства: его задачи, особенности государственного правления, судопроизводство, система наказаний, положение сословий и т.д. В целом «Наказ» представлял собой изложение общих принципов, которыми должна руководствоваться в своей работе Уложенная комиссия. 30 июля 1767 г. Уложенная комиссия начала свою работу в Москве. Председателем ее, по рекомендации Екатерины II, был избран генерал А.И. Бибиков (1729—1774), он имел право назначать заседания, вносить и ставить на голосование предложения. В Комиссии были представлены выборные депутаты от всех сословий. Делопроизводство в Уложенной комиссии было достаточно сложным: каждый вопрос проходил через разные комиссии (их было около 20) по несколько раз, кроме того, сферы деятельности специальных комиссий и общего собрания депутатов не были достаточно разграничены, что затрудняло работу. Комиссия переходила от одного вопроса к другому, так и не решив предыдущего, за полтора года депутаты не смогли даже просто прочесть все наказы. В декабре 1768 г. в связи с началом русско-турецкой войны и тем, что значительная часть депутатов-дворян должна была отправиться в войска, Уложенная комиссия была распущена на неопределенный срок, однако в дальнейшем депутаты уже не собирались.

В ноябре 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерний Российской империи». В результате реформы прежнее административное деление (губерния, провинция, уезд) было изменено: провинции упразднены, число губерний увеличено до 40. Устанавливалось, что губернии должны быть приблизительно одинаковы по числу жителей — от 300 до 400 тыс. человек, для уезда численность населения была определена в 20—30 тыс.

Одна или несколько губерний получали статус генерал-губернаторства и подчинялись назначенному Сенатом наместнику — генерал-губернатору, деятельность которого контролировалась непосредственно императрицей. Генерал-губернатор обладал широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом на вверенной ему территории. Управление отдельной губернией было возложено на назначаемого Сенатом губернатора, который возглавлял губернское правление — главный административный орган. Кроме губернатора в него входили два губернских советника и губернский прокурор. Правление занималось различными административными вопросами, контролировало управление губернией, а также совместно с вице-губернатором ведало

всеми полицейскими учреждениями губернии и уезда. Вице-губернатор (или поручик правителя, т.е. губернатора) назначался Сенатом, в случае необходимости мог заменять губернатора, а также был председателем казенной палаты — высшего финансового органа губернии, распоряжавшегося государственным имуществом. Кроме административных, финансовых и специальных судебных учреждений в каждом губернском городе был создан новый орган — приказ общественного призрения, ведавший школами, больницами, богадельнями и приютами, имел выборный состав. Уездным исполнительным органом был нижний земский суд, возглавляемый капитаном-исправником (как правило, из отставных офицеров). Он считался начальником уезда, ведал

уездной администрацией и полицией, наблюдал за торговлей, проводил предварительное следствие по судебным делам. Его выбирали дворяне сроком на три года на уездном собрании, в помощь ему также из дворян выбирались два заседателя. Главой административно-полицейской власти в уездном городе

был городничий, назначавшийся Сенатом. Роль центрального управления была сведена к общему исполнительному руководству и наблюдению.

Реформа 1775 г. увеличила влияние дворянства на местное управление, дала ему сословную организацию, предоставив права юридического лица уездному дворянскому собранию. Жалованная грамота дворянству 1785 г. укрепила позиции этого сословия. В ней фиксировались ранее существовавшие права и льготы дворянства: свобода от налогов и телесных наказаний, от государственной службы, право полной собственности на землю и крепостных, право быть судимыми только равными себе и пр. Жалованная грамота дала дворянству также некоторые новые привилегии, в частности, запрещалась конфискация имений дворян за уголовные преступления, было облегчено получение дворянства и т.д.

В 1785 г. была также опубликована Жалованная грамота городам. Отныне для каждого города обязательным становится герб. Он утверждались самой императрицей. В соответствии с Жалованной грамотой население каждого города было разделено на шесть разрядов: настоящие городские обыватели (имеющие дом или землю в городе), купцы (были поделены на гильдии в зависимости от капитал), цеховые ремесленники, иногородние, «именитые граждане» (ученые, художники, судовладельцы, выборные должностные лица и т.д), «посадские люди» (все те, кто не попал в другие разряды). Горожане всех разрядов с 25-летнего возраста имели право раз в три года выбирать из своей среды городского голову и гласных (представителей от разрядов) в общую городскую думу. Дворяне в городской думе не были широко представлены, так как имели право отказа от исполнения городских должностей. Общая городская дума собиралась раз в три года или в случае необходимости, она ведала хозяйством города, обязана была давать отчет губернатору обо всех доходах и расходах. Кроме того, Общая дума выбирала шесть представителей (по одному от каждого разряда) в шестигласную думу, заседания которой проходили каждую неделю под председательством городского головы. Шестигласная дума ведала вопросами сбора налогов, выполнения казенных повинностей, благоустройства города,

его расходами и доходами, т.е. была исполнительным органом городского самоуправления. Надзор за городским самоуправлением осуществлял губернатор, к которому шестигласная дума могла обращаться за помощью. Права города как единого целого защищались городским магистратом, который ходатайствовал за город перед высшими органами, следил, чтобы на него без распоряжения правительства не налагались новые подати или повинности.

В ХVIII веке Российская империя участвовала в многочисленных военных кампаниях, которые требовали значительных расходов. Для покрытия военных расходов обычно использовали серебряные монеты, ценившиеся на европейских рынках и являвшиеся средством международных расчётов. Однако российская казна испытывала постоянный дефицит серебра. 29 декабря 1768 года был обнародован Манифест об учреждении в Санкт-Петербурге и Москве государственных банков для обмена ассигнаций. В 1786 году Ассигнационные банки переименованы в один Государственный ассигнационный банк, которому были даны следующие привилегии: закупать внутри государства медь и выпускать её за границу; выписывать из-за границы золото и серебро в слитках и иностранной монете; завести в Санкт-Петербурге монетный двор и чеканить монету; производить учёт векселей, удерживая не свыше 0,5 % в месяц, для чего при Ассигнационном банке учреждены учетные конторы по векселям.

В 1754 г. были созданы Банк для дворянства и купеческий банк, дававшие краткосрочные ссуды под залог.

Соляная контора возникла около 1720 года в связи с введением государственной монополии на добычу и продажу соли. В 1748 году была учреждена Главная Соляная контора, просуществовавшая до 1783 года и получившая право выдачи денег соляного сбора на разные государственные нужды, включая и пенсионные выплаты государственным и придворным служащим.

15 декабря 1763 г. Екатерина II упразднила Раскольническую контору, учрежденную в 1725 г. для сбора двойной подушной подати и налога с бород. Последовавший за этим 12 ноября 1764 г. указ императрицы, говорил о милости к раскольникам и о свободе для них вероисповедания. Отколовшиеся от Церкви должны были составить анкеты, их следовало обложить двойным окладом и "увещевать ко обращению в правоверие". От двойной подушной подати освобождались старообрядцы, которые принимали таинства от православных священников. Синод 17 декабря 1764 г. предписал епархиальным архиереям освободить раскольников, разосланных по монастырским темницам для обращения в правоверие, и не применять к ним никаких репрессивных мер.

Екатерина II главное внимание во внешней политике сосредоточила на двух направлениях: европейском и черноморском. По отношению к Европе она сначала опиралась на геостратегию «северного аккорда» — идею союза северных протестантских стран Англии, Швеции, Пруссии, Саксонии, Дании и католической Польши против южных католических держав Австрии, Франции и Испании. В южной геостратегии Екатерина II выдвинула «греческий проект», заключавшийся в сокрушении Османской империи, разделе ее территории между Россией, Австрией и Венецией. Главным звеном геопроекта было воссоздание Греческой (Византийской) империи, кандидатом на престол которой Екатерина II определила своего второго внука Константина и даже распорядилась дать ему соответствующее образование.

Но реальное политическое положение дел пошло по иному пути. Екатерининской империи пришлось выбрать в союзники протестантскую Пруссию и католическую Австрию, выдержать две турецкие войны и решиться на три раздела Польши. В результате первой войны с Турцией (1768–1774) по Кучук-Кайнарджийскому миру к России отошли устья Дона, Днепра и Буга, территория между Бугом и Днепром, крепости Керчь (Крым) и Еникале (Таманский полуостров). Крымское ханство получило независимость от Османской империи. В результате второй турецкой войны (1787–1791), которую Россия вела в союзе с Австрией, были присоединены Крым и Тамань, а граница между Российской и Османской империями перенесена на рубеж р. Днестр. По итогам трех разделов Речи Посполитой Россия приобрела всю Белоруссию, часть территории Украины (Волынь, Подолия, юг Киевской области), Курляндию и Литву. Кроме того, Екатерина II ликвидировала «полугосударство» Запорожскую Сечь, а запорожских казаков переселила на Кубань.

Геополитическое значение деяний Екатерины II огромно. В ее царствование был решен вопрос о выходе России к естественным рубежам на юге, к Черному морю, создан Черноморский флот, заведена приморская торговля, воссоединено христианское население почти всей Великой, Малой и Белой Руси. Были запущены в хозяйственный оборот огромные массивы плодородной причерноморской степи.

После смерти Екатерины II в ноябре 1796 г. российским императором стал ее 42-летний сын Павел Петрович (Павел I (1796—1801)). С приходом Павла I к власти заметно возросла роль армии, в которой стали вводиться прусские порядки, был усилен полицейский надзор над частной жизнью всех слоев населения, введена ее строгая регламентация. Первым важным правительственным актом в царствование Павла I стал новый закон о престолонаследии. Актом 5 апреля 1797 г. был установлен порядок престолонаследия от отца к старшему сыну, учреждавший императорскую фамилию и право императора определять супружеские браки ее членов. Он укрепил самодержавную власть, ослабил значение Сената, но усилил надзор генерал-прокурора Сената за органами центрального управления и местных прокуроров за губернаторами, другими чиновниками. Учредил военные губернаторства в столице и Москве. Упразднил ряд наместничеств, где генерал-губернаторы проявляли самостоятельность. В губернских городах вместо магистратов и дум были учреждены ратгаузы (городские правления), которые ведали городскими доходами, гражданскими и уголовными судебными делами. При Павле I местное и сословное управление

было ограничено, власть центральных органов усилилась.

Павел отказался от курса матери с ее опорой на “просвещенное” дворянство. Дворяне вновь обязаны были поступать на службу, переход с военной службы на гражданскую был ограничен, вновь были введены телесные наказания. Еще одна важная привилегия дворян — свобода от податей — тоже была упразднена: введен сбор на содержание губернской администрации. Губернские дворянские собрания были упразднены, уездные — сильно ограничены. Число дворян-избирателей сократилось примерно в пять раз, возросло право губернатора вмешиваться в дворянские выборы. Для обращения дворянства к императору теперь требовалось предварительное разрешение губернатора или генерал-прокурора.

Абсолютистская монархия в течение всего XVIII столетия неуклонно проводила политику ликвидации остатков былой самостоятельности некоторых пограничных и окраинных районов. Путем реформ в таких районах царизм укреплял свою социальную опору в лице местной знати и имущих слоев.