II. Бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность

Для решения тактических задач Минфина России как субъекта бюджетного планирования предполагается реализация 38 бюджетных целевых программ (раздел I Приложения 4). Все бюджетные целевые программы Минфина России и подведомственных ему федеральных служб являются ведомственными целевыми программами, выделяемыми в аналитических целях.

На данном этапе внедрения указанных методов представляется целесообразным ограничить формирование ведомственных целевых программ правоприменительными и контрольными (административными) функциями Минфина России и федеральных служб, реализация которых, как правило, может быть оценена количественными показателями (в том числе – в рамках разрабатываемых в настоящее время административных регламентов). Соответственно, большинство из ведомственных целевых программ (23 из 38) реализуются подведомственными Министерству федеральными службами в рамках их постоянной деятельности и не имеют ограничений по срокам действия.

Относительно выделения 14 аналитических ведомственных целевых программ, реализуемых непосредственно Минфином России, то они выделены только для тех задач, для решения которых существенное значение имеет административная деятельность с потенциально планируемыми и количественно измеримыми непосредственными результатами. Задачи с преобладанием регулятивной деятельности, непосредственным результатом которой является качество правового регулирования в соответствующей сфере (либо его повышение в соответствии с программой реформ) в плановом периоде предлагается решать в рамках непрограммной деятельности Министерства. В дальнейшем планируется перейти к формированию ведомственных целевых программ в соответствующих сферах правового регулирования.

Кроме того, общим методологическим требованием к ведомственным целевым программам Минфина России являлась недопустимость дублирования их целей и результатов (показателей) результатов (показателей) соответствующей задачи. В случае невозможности соблюдения данного требования (в том числе – из-за объективно обусловленных информационных или организационных ограничений) решение данной задачи также полностью или частично было отнесено к непрограммной деятельности Министерства и федеральных служб, общие сведения о которой приведены в разделе II Приложения 4.

III. Оценка результативности бюджетных расходов

Оценка результативности бюджетных расходов осуществляется исходя из степени достижения стратегических целей, тактических задач и запланированных показателей Минфина России. По большинству стратегических целей, тактических задач и бюджетных программ, запланированные показатели результатов были достигнуты.

При оценке результативности бюджетных расходов Минфина России как СБП следует учитывать специфику его деятельности, которая лишь частично направлена непосредственно на потребителей услуг (физических и юридических лиц) - в налоговой, финансовой, страховой сферах. В бюджетной и денежно-кредитной, долговой сфере, а также других сферах, потребителем услуг в которых является государство в целом, количественные показатели недостаточно полно характеризуют степень достижения стратегических целей, тактических задач и бюджетных программ. Для оценки результативности бюджетных расходов в краткосрочном периоде приведенные в Докладе количественные показатели необходимо дополнить показателями качественными, которые в совокупности характеризуют эффективность использования бюджетных средств в подведомственной Минфину России сфере.

В рамках стратегической Цели 1 «Обеспечение выполнения и создание условий для оптимизации расходных обязательств Российской Федерации», тактической задачи 1.1. «Своевременная и качественная подготовка проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период», предусмотренные ВЦП 1.1 «Своевременная и качественная подготовка проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период» запланированные сроки были выполнены. При этом в 2007 году впервые была осуществлена подготовка трехлетнего бюджета, что означает переход на новое качество бюджетного планирования не только в российской, но и в мировой практике. Подготовка трехлетнего бюджета была осуществлена без увеличения численности сотрудников соответствующих отделов Министерства. Однако в условиях мирового финансового кризиса и нестабильности цен на энергоресурсы, проект федерального бюджета на 2009 год в виде исключения был составлен только на один год.

В рамках реализации тактической задачи 1.4. «Создание условий для повышения качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств» по ВЦП «Повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств федерального бюджета» мероприятием программы было проведение эксперимента по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты. В ходе эксперимента апробировались новации бюджетной реформы. Эксперимент создал стимулы к полноценному участию в реформе за счет специально выделенных на эти цели средств, распределяемых между участниками на конкурсной основе и направляемых на дальнейшую реализацию реформы в рамках организаций – участников.

Кроме того, в рамках тактической задачи 1.4. разработаны и внедрены такие инструменты бюджетной реформы, как обоснования бюджетных ассигнований, пояснительная записка к проекту закона о федеральном бюджете в новом формате. С 2005 года регулярно ведется реестр расходных обязательств Российской Федерации. В начале 2007 года были внесены существенные новации в Бюджетный кодекс Российской Федерации, направленные на повышение эффективности и результативности использования бюджетных расходов. С 1 января 2009 года в практику бюджетного планирования были введены государственные задания на оказание государственных услуг, способствующие увязке объемов и качества оказания государственных услуг с объемами бюджетных ассигнований на эти цели, а также переходу от финансирования деятельности бюджетных учреждений к финансированию оказанных услуг.

Все вышеназванные инструменты были разработаны и внедрены без увеличения затрат и численности занятых сотрудников департамента, ответственного за реализацию данной задачи.

Конечным результатом Цели 2 «Поддержание макроэкономической и финансовой стабильности как основы для устойчивого социально-экономического развития страны» является стабилизация расходов бюджетной системы Российской Федерации на уровне 32%.

Результативность бюджетных расходов, направляемых на достижение стратегической Цели 3 «Формирование и функционирование эффективной налоговой системы» демонстрируется, в том числе, динамикой показателя «снижение задолженности перед бюджетом по налогам и сборам», непосредственный вклад в достижение которого вносит деятельность ФНС России по урегулированию налоговой задолженности и участие в процедурах банкротства (задача 1.2 ФНС России).

По итогам последних лет отмечается существенное снижение задолженности, администрируемой ФНС России. На первое января 2009 года задолженность перед бюджетом по налогам и сборам, пеням и штрафам снизилась по отношению к первому апреля 2005 года на 25,2 % при плановом значении 25,7 процента.

ФНС России эффективно осуществляется деятельность по представлению в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам. В настоящее время налоговые органы представляют требования Российской Федерации в делах о банкротстве 25,1 тыс. организаций с общей задолженностью по обязательным платежам и денежным обязательствам 463,7 млрд. рублей.

Планируемые значения показателей достижения Цели 4 «Создание условий для эффективного выполнения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» и входящих в нее задач были достигнуты. Удалось существенно сократить объем просроченных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в 2009 года просроченные обязательства будут снижены до менее 50 % к уровню 2004 года.

В целях повышения качества управления региональными финансами (задача 4.1.) в составе федерального бюджета был образован Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. Распределение субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов осуществлялось на конкурсной основе, что создало значимые стимулы для органов государственной власти субъектов Российской Федерации в проведении бюджетной реформы и внедрении методов бюджетирования, ориентированного на результаты. Помимо этого, на регулярной основе осуществлялся мониторинг региональных финансов.

Решение задачи 4.2. «Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации» достигается путем предоставления дотаций из федерального бюджета. В 2008-2009 годах более 95% указанных фондов распределялось в соответствии с утвержденными методиками, что свидетельствует о существенном росте эффективности управления бюджетными средствами и повышении прозрачности межбюджетных отношений.

В полной мере обеспечил выполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, обусловленных делегированием полномочий Российской Федерации (задача 4.4.).

В рамках стратегической Цели 5 «Оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами» достигнуты плановые значения по большинству показателей. Так, три ведущих рейтинговых агентства – Fitch, Moody’s и Standart&Poors - присвоили Российской Федерации кредитный рейтинг на инвестиционном уровне.

Были перевыполнены запланированные показатели по снижению государственного долга Российской Федерации: в 2008 году государственный долг составил 6,5 % к ВВП вместо запланированных 6,6 %, при этом государственный внешний долг сократился на 62,3 % по сравнению с 2004 годом. Доля внутреннего долга в государственном долге Российской Федерации в 2008 году составила 55,7 %, что на 8,7 % меньше запланированного значения.

В предшествующем периоде Минфин России активно проводил политику по изменению структуры государственного внутреннего долга Российской Федерации, результатом которой стало удлинение сроков государственных внутренних заимствований, сопоставимое с аналогичным показателем развитых западных стран. Достигнутая в 2008 году доля долгосрочных государственных ценных бумаг в общем объеме государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах, превышает плановое значение данного показателя на 3,6 %.

В достижение стратегической Цели 6 «Обеспечение надежности и прозрачности финансовой системы» значительный вклад внесли подведомственные Минфину России службы.

1 Представлены Минфином России на расширенной встрече министров финансов "Группы восьми" в Санкт-Петербурге 9-10 июня 2006 года. См. http://www.minfin.ru/budref/brprinc.htm