Развитие отношений с общественностью в органах власти.
ПР и органы власти.
Развитие общественных отношений в государственной сфере является атрибутом демократического общества. Участие граждан в управлении, как непосредственное, так и опосредованное, зависимость госструктур от настроений и отношения к их деятельности населения вызвало к жизни определенные формы и методы работы с общественностью.
Особую роль в развитии правительственных ПР сыграла первая мировая война. Практика ПР приобрела наступательный характер и показала значимость мобилизации общественного мнения населения стран. Так, например, вошел в историю правительственных ПР опыт работы Комитета общественной информации, созданный президентом США В.Вильсоном. Он стал известен как Комитет Дж.Криля ( по имени его руководителя). Здесь были впервые применены многие формы мобильного распространения информации (в том числе группы добровольцев-агитаторов, кинофильмы, выставки, карикатуры). Формировалась атмосфера доверия к политике правительства на основе патриотических настроений.
Прежде чем перейти к общей характеристике современных российских государственных пресс-служб, определим параметры модели взаимодействия государства и общества, которая сложилась в странах развитой демократии. Ее можно рассматривать как идеальную модель, как некий вектор движения. Потому что реально, на практике данная модель даже в самых продвинутых странах не реализуется во всей своей полноте.
Фундаментальным является исходное заключение: в западном мире начала XX века государство утратило положение единственного (особого) носителя властных полномочий. Оно оказалось в окружении сложной системы институтов и отношений, которые соединили его с обществом. Как отмечает Т.Парсонс, произошло рассредоточение ресурсов власти и сформировался еще один полюс власти в лице структур и организаций гражданского общества. Возникла проблема взаимоотношения между двумя полюсами носителей власти.
Разделение властей и правовое государство стали основой политического устройства. Государство обретает характер системы регулирования с обратной связью, где общество является объектом регулирования. Успешность, эффективность деятельности властных структур в первую очередь зависит от того, насколько адекватно реагируют они на изменения в обществе, насколько умеют приспособиться (адаптироваться) к ним и обеспечить понимание своих действий со стороны общественности. Публичная деятельность власти становится необходимостью. Власть стремится сама распространять информацию о своей деятельности, разъяснять свои цели, задачи, позиции как по внутренним, так и внешнеполитическим вопросам. Власть стремится быть открытой и понятной населению. При этом заботится о том, чтобы поступающие по каналам обратной связи сигналы о состоянии общества, становились факторами развития. Важнейшую роль в этом процессе играют технологии управления общественными отношениями. По сути ПР становятся аналогом демократии. Не случайно крылатой стала фраза Индиры Ганди «PR- это смазка для демократии».
Сформировались основные цели ПР в правительственных структурах. В американской «библии PR», книге Скотта М.Катлипа, Аллена Х. Сентера, Глена М.Брума «Паблик рилейшнз. Теория и практика» так определяются «глобальные цели правительственной PR-программы независимо от уровня»:
Информирование избирателей о деятельности правительственного органа.
Гарантия активного участия населения в правительственных программах (например, голосование, переработка отходов), а также согласие на принятие регулятивных норм (например, связанных с обязательным использованием ремней безопасности или с принятием мер против курильщиков).
Обеспечение общественной поддержки избранным стратегиям и принятым программам ( например, социальным программам).»
Следует отметить, что последовательная работа в указанных направлениях дала определенные положительные результаты. Известно, что власть как таковую (как аппарат) население ни одной страны, образно выражаясь, не носит на руках, то есть недолюбливает. Чиновники ни у журналистов, ни у рядовых граждан особых симпатий не вызывают. Правительственные PR-программы содействовали определенной гармонизации отношений органов власти и общественности, во многом за счет грамотной реакции на критику общественности, рационализацию процессов управления. Так, в США и Великобритании отмечаются сокращение, удешевление аппарата, повышение подконтрольности госслужбы политическому руководству стран, повышение уровня открытости, создание «прозрачной» бюрократии. Сегодня на Западе популярна модель «менеджмента согласия» - как модель новой культуры управления, основанного на активном взаимодействии органов власти и граждан. Таковы тенденции.
При наличии общих характеристик приведенной модели в каждой стране она обретает свои, особенные черты. Это связано как с особенностями исторического развития, так и с национальной спецификой, национальными архетипами. В России сегодня также складывается свой вариант модели демократического взаимодействия государства и общества. Нам важно увидеть определившиеся тенденции, содействовать формированию и продвижению ростков гармоничного и устойчивого развития российского общества.
Фундаментальной базой общественных отношений в правительственной сфере являются два принципа: органы государственного управления должны отчитываться перед гражданами о своей работе; эффективной может быть только власть, которую поддерживает общественность.
Правительства Великобритания, США накопили большой опыт PR-деятельности, ставший своего рода классикой для госструктур многих демократических стран.
Определенную специфику имеют общественные отношения на уровне органов местного самоуправления. Здесь в наибольшей степени проявляются возможности ПР как симметричных коммуникаций . Органы местной власти наиболее приближены к населению, максимально подотчетны ему. В их деятельности должна быть четко отлаженная обратная связь, обеспечивающая постоянный контакт с избирателями и налогоплательщиками, представителями местных сообществ. Самая близкая к населению власть должна быть максимально открытой и понятной. Мэр и его заместители не в состоянии лично дойти до каждого жителя. Технологии ПР помогают довести до людей проводимую местной властью политику, детально и подробно информировать о принимаемых решениях, о расходовании бюджетных средств. Задача ПР - наладить постоянный диалог органа местного самоуправления и населения. Жители муниципального образования должны иметь возможность реагировать на действия мэра и его команды, вносить коррективы. Обеспечить участие граждан в управлении городом или районом ( муниципальным образованием)- одна из задач ПР.
Порой возникает вопрос – относятся ли ПР в органах власти к политической сфере? С.Блэк выражает четкую позицию по этому вопросу: «Деятельность служб ПР в центральных и местных органах власти не должна носить политического характера. Она призвана способствовать развитию демократии и расширению информированности общественности, а не быть на службе интересов отдельных партий».
В России, где биография рыночных и общедемократических преобразований довольно коротка, началась в 90-х годах прошлого века, общественные отношения в системе государственного и муниципального управления находятся в стадии формирования. Многие исследователи отмечают противоречивость и характерные для переходного периода элементы совмещения пропаганды и ПР в информационной деятельности органов власти. Вместе с тем, имеющийся опыт работы пресс-служб российских органов государственного и муниципального управления уже представляет собой определенную сферу деятельности со своими технологиями и тенденциями развития.
В основе системы государственного управления России два принципа: а) разделения властей на ветви (законодательная, исполнительная, судебная); б) принцип комплементарности , то есть разделение на уровни управления (федеральный, региональный, муниципальный). Во всех ветвях и на всех уровнях власти сегодня действуют подразделения, отвечающие за связи с общественностью или пресс-службы. При этом не существует единых требований, нормативов по их структуре и направлениям деятельности. Как правило, деятельность структур, отвечающих за отношения с общественностью и СМИ, регламентируется или постановлениями главы администрации субъекта федерации (главы городского самоуправления), законами и нормативными актами регионального и местного характера, или документами внутреннего распорядка того или иного ведомства.
. Информационная сфера становится одним из важнейших объектов государственного управления , а ее регулирование – актуальной задачей. Основной инструмент государственного управления информационной сферой , определяющий содержание такого управления, - государственная информационная политика. Мы рассматриваем деятельность структур по управлению общественными отношениями в контексте задач государственной информационной политики.
.Российский опыт правительственных ПР достаточно драматичен. Несмотря на то, что пришедшие к власти после августа 1991 г. реформаторы были ориентированы на рыночную экономику западного образца, они явно недооценивали значение цивилизованных ПР. Аналитики сошлись во мнении, что правительство Е.Т.Гайдара потерпело фиаско именно по этой причине. Не посчитали нужным выделять средства, ресурсы на доведение до населения азов рыночной экономики, смысла и задач проводимых реформ. Это было не просто ошибкой, а фактом неуважения к гражданам страны. Простые россияне оказались вынужденными самостоятельно искать ответы на постоянно возникающие в быстро меняющейся реальности вопросы. “Каждый будет обманут в меру своих способностей”- можно сказать, что под таким девизом входила рыночная экономика в российскую реальность.
Определенные уроки были извлечены. Государственные органы стали больше проявлять заботы об информационном обеспечении своей деятельности. К концу 90-х годов сформировались российские правительственные ПР: во всех подразделениях исполнительной власти федерального уровня появились соответствующие структуры. Администрация Президента РФ, имея свои структуры по информационному обеспечению, активно привлекала дополнительно ПР-специалистов со стороны. Создана пресс-служба в Госдуме РФ. Однако, можно согласиться с авторами, которые считают: работники ПР- структур в органах федеральной власти имеют слишком низкий статус и соответственно незначительные полномочия, чтобы выполнять свои функции и раскрыть возможности ПР-технологий. Кроме того, сказывается и стереотип прежних лет в отношениях со СМИ: ПР-специалисты, служащие во власти, больше проявляют желание “защитить” своего руководителя от прессы, чем стремление популяризировать, “открыть” его для общественности.
Службы ПР в государственных органах власти субъектов федерации и органах местного самоуправления с середины 90-х годов развивались особенно интенсивно. Это одно из последствий наметившейся в тот период регионализации управления и государственной власти.
Ряд губернаторов ведут активную политику на федеральном и местном уровнях, у них есть потребность в повышении личной популярности. Серия выборов губернаторов и региональных дум в 1997 г-1999 годах значительно активизировала спрос на ПР-специалистов в аппаратах органов власти.
В конце 90-х годов значительное развитие получили ПР-структуры органов местного самоуправления, особенно в городах- центрах субъектов федерации. В ряде крупных регионов наметилось противостояние губернаторов и мэров городов, являющихся центрами краев и областей. «Информационные войны», обострение предвыборных баталий также содействовали накоплению опыта по управлению общественными отношениями в органах власти разных уровней.
Характерный факт. Национальная премия в области связей с общественностью “Серебряный лучник” была учреждена в 1997 году. Среди первых лауреатов «Серебряного лучника» - мэр г.Москвы Ю.М.Лужков, президент Татарстана М.М.Шаймиев и мэр г.Омска В.П.Рощупкин. Это было своего рода свидетельством возросшего внимания общественности и профессионального сообщества к развитию ПР в органах власти.
Интересен практический опыт того периода администрации Левобережного района Северного округа г.Москвы, г.Химки Московской области, администраций Екатеринбурга, Владимира, Смоленска и других. Здесь не ограничивались прессой в диалоге с населением - активно используют другие каналы информирования населения, опираются на общественное самоуправление, на структуры третьего сектора.
Процесс реформирования государственного управления по-разному оценивается исследователями. Очевидно, что осуществляется он по логике переходного периода и отражает стремление адаптировать государственный интерес к развивающимся потребностям общества.
При всей противоречивости происходящих социально-экономических реформ вполне определенно можно сказать, что «поворота назад» в России не будет, страна движется по пути рыночного развития, демократического общественного устройства. Следовательно, государственная служба России будет трансформироваться в сторону модели «прозрачной», «отзывчивой» бюрократии, приближенной к рядовым гражданам и готовой с ними сотрудничать.
К началу 2003 года управление общественными отношениями в российских органах власти сформировались как важное и в определенном смысле устоявшееся направление деятельности. Централизация процессов государственного управления вызвала стремление нижестоящих уровней ориентироваться на вышестоящие. Формы работы с общественностью президента РФ В.В.Путина, например, стали применять на своем уровне губернаторы, мэры крупных городов. Проявились эти тенденции и внутри федеральных ведомств. Подробнее на практике ПР в органах власти мы остановимся в следующих параграфах этой главы.
Органы власти как целевая аудитория.
Тема «ПР и органы власти» достаточно обширна и может быть рассмотрена в разных аспектах. В литературе чаще освещается работа с общественностью органов власти, выступающих в роли базисных ПР-субъектов. Между тем, в реальности - власть, точнее представители органов власти – становятся одним из сегментов внешней среды, составляют целевую аудиторию многих бизнес-структур и общественных организаций. Как строится взаимодействие, что важно учесть в работе с данной целевой аудиторией? Это важные вопросы. Российская действительность такова, что влияние органов власти, особенно исполнительной, ощутимо на все сферы жизни общества.
Итак, работая в пользу какой-то организации, фирмы, мы определяем цель нашего взаимодействия с органами власти. Варианты целей могут быть разными. Например, руководитель крупной компании, образовавшейся недавно за счет слияния нескольких фирм, может быть заинтересован в том, чтобы его заметили и выделили среди других органы власти. Даже если фирма средняя, ее руководитель, как правило, стремится выделиться среди множества конкурентов именно в глазах представителей власти.
Первое, что необходимо сделать, - определиться, какие уровни власти мы включаем в целевую аудиторию. На федеральном уровне законодательную власть представляют Федеральное собрание РФ, состоящее из двух палат - Совета Федерации и Госдумы РФ, в регионах - республиканские или областные думы. Городские думы или советы принимают нормативные акты, регламентирующие городское хозяйство. Законодательная власть рассматривает и принимает законы, исполнительная власть осуществляет исполнение законов и оперативное управление.
Второй важный этап – определить контекст, в котором мы начинаем выстраивать взаимоотношения нашей организации с органами власти. На каждом историческом этапе могут быть свои особенности. Российская государственность находится в стадии реформирования. Законы федерального уровня постоянно совершенствуются, законодательство на уровне субъектов федерации постепенно приводятся в соответствие с федеральным. Однако периодически возникают противоречия не только на уровне законодательства разного уровня, но между законодательными и исполнительными органами власти краев и областей (городскими представительными органами и администрациями), иногда ощутимы «трения» между представителями федеральных ведомств и региональными, местными структурами исполнительной власти. Словом, мы должны изучить эти особенности, помочь руководителю базисного ПР-субъекта сориентироваться в сложившейся на данный момент ситуации.
Несколько советов на этом этапе.
-Нельзя упрощенно воспринимать иерархию власти: “кто выше - тот важнее”...Важно помнить, что муниципальная власть, находящаяся на нижних ступенях иерархии, - самая приближенная к населению власть. Если мы заинтересованы в тесном контакте с жителями какой-либо территории (города, округа), в нашем активе должна быть работа с местной властью по решению проблем, волнующих население.
- Самое пагубное и неэффективное - встать на позиции негативизма, исходить из того, что власть “вся коррумпирована”, чиновника “не пробьешь”... Будем реалистами. Действительно, чиновничество - это особая среда, со своими социально-психологическими особенностями. Служба в аппаратах власти усиливает в людях амбициозность, определенную зашоренность (видят действительность порой только через призму решений и протоколов). Никто не может отрицать и коррумпированность власти. Но все эти негативные моменты не являются тотальным свойством. Даже в годы застоя встречались в аппаратах власти живые, творческие люди. Сегодня их значительно больше. В аппараты власти пришли специалисты, ученые, предприниматели. Поэтому не стоит распространять негативное отношение огульно на всех депутатов и чиновников. Гораздо продуктивнее - изучить свою целевую аудиторию и сделать нужные выводы.
Итак, нам необходимо спланировать работу с сегментом под условным названием “власть”. Начинаем со сбора информации. Допустим, наша фирма (в которой мы работаем и в пользу которой выстраиваем программу взаимодействия с властью) представляет сферу строительства. Мы изучаем структуру всех уровней власти: какие комитеты в Госдуме РФ, какие подразделения в Правительстве, какие управления или отделы администраций региона, города имеют отношение к проблемами строительства.
Если мы делаем ПР-программу для политической организации, нас в большей степени будут интересовать законодательные и представительные органы власти, их структуры.
Сбор информации о нужных нам структурах предполагает создание базы данных, включающей правильные полные названия структур, их полные координаты, а главное - ф.и.о. должностных лиц, их секретарей и помощников. Это и будет целевая аудитория для нашей работы.
Логика дальнейших действий: исследуем отношение целевой аудитории к интересующей нас организации. Возможно, потребуются визиты знакомства. Важно соблюдать уровни: к помощнику руководителя или в пресс-службу пойдет специалист по ПР, а с ответственным должностным лицом следует организовать встречу руководителя организации. Важно также иметь информацию о месячном и недельном регламенте работы органов власти и по возможности посещать открытые заседания. На них можно получить много ценной информации, которая поможет в дальнейшей работе.
Общая рекомендация: демонстрируйте активную заинтересованность организации в решении проблем региона, проявляйте уважительный интерес к работе властей, старайтесь заметить ее плюсы и дать публичную оценку, откликайтесь на инициативы властей, вносите свои предложения.
Вы обязательно обнаружите точки пересечения деятельности любой организации и органов власти. Так, И.М.Синяева отмечает, “коммерческие структуры связаны с органами государственной власти на всех основных этапах в своем становлении и развитии - от планирования к организации товародвижения до окончательной реализации товаров и услуг как внутри страны, так и за ее пределами. И это в первую очередь касается таких важнейших функций, как оформление лицензий, акцизов, сертификатов соответствия и качества; подготовка сопроводительной документации и растаможивание грузов; налогообложения; создание необходимого банка информационных данных о состоянии рыночной конъюнктуры; выполнение экспедиторских и бухгалтерских операций... отношения бизнеса с государственными структурами и СМИ тесно переплетаются с основными этапами коммерческой деятельности. В демократическом обществе эти контакты должны формироваться на основе взаимопонимания и заинтересованности, поскольку в конечном итоге служат национальным интересам общества”.
Остроумно сформулировала эти взаимосвязи Дороти Доти: “Если вы не продали товар человеку, который принимает решения, вы его еще не продали”....
В зависимости от коммуникативной стратегии или от ПР-программы, вы определяете формы работы с данной целевой аудиторией на определенный период (год, к примеру).
Что может быть включено в перечень мероприятий взаимодействия с властью организации, находящейся, к примеру в областном центре?
Федеральный уровень:
- переписка с депутатами Госдумы, договоренности о встречах, акциях (если организация имеет определенный вес в регионе, вы можете рассчитывать на активный взаимный интерес);
- отправка информационных писем, предложений и мнений в федеральные органы власти (если нужно, чтобы организация была известна в тех кругах);
- подготовка и проведение встреч руководителя организации с личностями федерального масштаба.
Региональный и местный уровень:
- отправка информационных писем, мнений и предложений в законодательный и представительный органы, в администрации;
- приглашение представителей власти на свои мероприятия;
- организация встреч шефа с руководителями органов власти;
- участие (присутствие) в работе законодательных и представительных органов власти (например, часто депутатские комиссии открывают свои двери, чтобы показать реальную сложность проблем и открытость в их решении);
- присоединение конкретными делами к программам и инициативам местной власти;
- помощь депутатам в работе на избирательных округах (здесь важно определиться - с кем из депутатов вы решили действовать как единомышленники);
- инициирование создания общественных консультативных органов при органах власти;
- создание бизнес-клубов (или клубов деловых людей) как центров неформального общения с участием представителей власти;
- разработка, совместно с органами власти, проектов по СМИ (открытие совместных изданий, ТV-каналов или программ).
Как видим, чтобы работать в таком режиме, не придется ограничиваться контактами только со службами СО в органах власти.
Нужно быть “вхожими” в разные кабинеты. Коммуникабельность является одним из важнейших качеств ПР-специалиста.
ПРИМЕР ИЗ ПРАКТИКИ.
… Пример МЧС. Среди других федеральных министерств определенным позитивным примером в этом отношении может служить деятельность Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).
Гуманитарные акции не являются бесплатными. Международные операции финансируются чаще всего ООН, в отдельных случаях из национальных резервов (целевые дары правительств). Основные виды продукции: продукты питания, одеяла, палатки, лекарства, техника, стройматериалы, услуги по транспортировке товаров, обслуживанию и ремонту техники, обучению местного персонала. Финансируется также работа специалистов и их оснащение в зонах кризиса.
Главными объектами конкуренции на рынке международных гуманитарных акций выступают: международный престиж страны, многомиллионные суммы заказов, дополнительные рабочие места, возможности последующего коммерческого продвижения товаров, заключения новых контрактов, освоение новых рынков сбыта, дополнительное оснащение национальных спасательных служб, повышение их квалификации.
Последние три года МЧС России активно наращивает свое присутствие на международных рынках гуманитарных акций, сотрудничая с целым рядом международных организаций. Тем самым министерство содействует возрождению международного престижа России на новой, гуманитарной основе, возврату отечественной промышленности на утраченные для нас рынки, продвижению товаров (а с ними - и услуг специалистов), не востребуемых в развитых, но весьма конкурентоспособных в бедствующих странах. Кроме того, МЧС зарабатывает для страны определенные средства и освобождает спасателей от значительных расходов на современную экипировку.
ПР-службы органов власти: функции, структура.
Обновление государственного аппарата в России началось в 1992-1993 годах. Происходит замена кадров, идут поиски нового стиля работы аппаратов власти. Именно в этот период появляются пресс-службы и подразделения по связям с общественностью в структуре органов власти.
Приведем общие характеристики российских пресс-служб органов власти.
Создание пресс-служб в органах власти является следствием демократизации процессов государственного управления в стране.
На всех уровнях государственного управления созданы и действуют пресс-службы. На уровне местного самоуправления данные подразделения создаются в зависимости от бюджетной обеспеченности (в администрациях и представительных органах городов, отдельных сельских районов).
Как правило, пресс-служба в органах власти является частью системы управления общественными связями, которая представлена несколькими подразделениями.
Многие пресс-службы, информационные центры органов государственной власти имеют определенные документы (положения, инструкции), в которых зафиксированы нормы их функционирования.
Информирование населения о деятельности органа власти и его подразделений, как правило, является основным направлением работы пресс-служб.
Вот, например, как выглядела работа отдела информации Исполкома Ленсовета в 1989 году: подготовка и рассылка пресс-релизов, проведение почти ежемесячно пресс-конференций, анализ печати, материалов радио и ТВ, организация экскурсий по Мариинскому дворцу. Приведем текст памятки по работе со СМИ, разработанной тогда в отделе информации Ленсовета.
«В день сессии:
1. Вывесить на двери Помпейского коридора табличку с надписью «Пресс-центр».
2. Все материалы в соответствующих папках разложить для выдачи журналистам.
3. Приветить журналистов.
4. По просьбе журналистов, получить, отксерокопировать и передать им стенографический отчет по частям.
5. Помочь теле-бригаде взять интервью у участников сессии и других лиц.
6. Стараться всячески журналистов ублажать, снимая любую напряженность.
7. Контролировать работу контактных телефонов, следить, чтобы информация своевременно поступала в Секретариат сессии.
9. При необходимости доводить нужную информацию , снимая напряженность , до неформальных групп , прибывших на сессию.
10. Организовывать для журналистов в перерывах работы экспресс-конференцию с руководством Исполкома и должностными лицами, проблемы чьей отрасли рассматривает сессия.»