29.Процесс принятия внешнеполитических решений в рф.

Вся система современных международных отношений характеризуется высокой подвижностью и стремительными переменами. В такой системе выигрывают те государства, которые способны мгновенно реагировать на происходящие изменения, быстро адаптироваться к новым требованиям, осваивать постоянно возникающие все новые и новые «правила игры», соизмеряя цели и имеющиеся ресурсы, искусно используя свои экономические, политические, военные, технологические, информационные и интеллектуальные возможности.

В этих условиях не допустимы субъективные внешнеполитические решения, продуманные лишь на полшага вперед и опирающиеся исключительно на конъюнктурные соображения, поскольку такие решения могут приобретать стратегический характер и вести к долговременным последствиям. Многие из них в ряде случаев невозможно исправить, что чревато нанесением ущерба долгосрочным национальным интересам страны и непосредственно интересам граждан.

Вот почему ведущие государства современного мира предпочитают прилагать максимум усилий, чтобы иметь высокоэффективный механизм подготовки, принятия и исполнения решений по стратегическим вопросам международной деятельности. Такого рода механизмы имеют коллегиальный характер, характеризуются вовлеченностью всех субъектов внешней политики и опираются на глубокие аналитические разработки и экспертизу правительственных и неправительственных научно-исследовательских центров.

Например, разработкой и проведением американской внешней политики, согласованием позиций различных ведомств и координацией их международной деятельности занимается Совет национальной безопасности (СНБ) под непосредственным руководством президента США. Ядро СНБ – высшего органа страны, формирующего ее внешнюю политику – составляют президент, государственный секретарь, советник президента по национальной безопасности, глава Пентагона, председатель Объединенного комитета начальников штабов и директор ЦРУ, который снабжает участников этой группы текущей и аналитической информацией о событиях в мире. При этом госсекретарь через свой аппарат осуществляет руководство повседневной международной деятельностью и решает оперативные вопросы внешней политики в качестве главного советника президента по ним. Что же касается стратегических, концептуальных, наиболее важных вопросов внешней политики, непосредственно затрагивающих интересы национальной безопасности, то их проработка возложена на СНБ. Сравнительно малочисленный аппарат СНБ (порядка 40 человек) возглавляет советник президента по национальной безопасности. С одобрения президента он формирует различные межведомственные комиссии (группы), действующие на постоянной или временной основе, в целях выработки согласованных решений по ключевым вопросам внешней политики и национальной безопасности страны, а также подготовки директив делегациям США на многосторонних и двусторонних переговорах и конференциях.

К сожалению, ничего подобного в России нет. Ни российскому обществу, ни, тем более, нашим зарубежным коллегам не понятно, кто и как принимает у нас важнейшие решения в области международной деятельности. Формально вопросы координации в этой сфере возложены на МИД РФ. Однако если он и координирует внешнюю политику с другими ведомствами, то в основном лишь на рабочем уровне и не системно. Нет и должной прозрачности этого процесса. В противном случае у общественности не возникало бы вопросов, например, о том, кто готовил и с кем было согласовано решение о вступлении России в Организацию Исламская конференция, были ли просчитаны долгосрочные последствия этого решения, в том числе и в контексте нашего партнерства с США, странами Европы, Китаем и т.д.

Сегодня концептуальные вопросы внешней политики призвана (но явно с этим не справляется) прорабатывать межведомственная внешнеполитическая комиссия Совета безопасности РФ. Рассмотрением оперативных вопросов международной деятельности занимаются МИД, Минобороны, СВР и ряд других ведомств. Планирование и осуществление мероприятий Президента РФ решаются в его Администрации, в частности через Управление по вопросам внешней политики и Управление протокола Президента РФ. Деятельность этих органов зачастую имеет нескоординированный характер, что наносит ущерб внешнеполитическим интересам России. Кроме того, из процесса принятия решений при сложившемся порядке полностью исключены структуры Федерального Собрания РФ, не говоря уже о регионах России, которые порой стремятся осуществлять самостоятельную внешнеполитическую деятельность. Самым же главным недостатком этого порядка является то, что он не отвечает оперативной внешнеполитической деятельности Президента и зачастую попрост у не поспевает за ее темпами, которые задает стремительно меняющаяся международная обстановка.

В бывшем Советском Союзе существовал координационный механизм выработки позиций страны в этой области – межведомственная комиссия при ЦК КПСС (так называемая «пятерка»), готовившая проекты решений руководства по основным вопросам национальной безопасности с участием МИД, Минобороны, КГБ и комиссии Совмина СССР по военно-промышленным вопросам. Во многом благодаря этому механизму принятия и реализации решений СССР добился значительных успехов на важнейших направлениях международной политики (например, в сфере ограничения ядерных вооружений и других видов оружия массового уничтожения, а также обычных вооружений в Европе).

После распада СССР ничего даже близкого по эффективности в России создано не было. Причины здесь следует искать и в межведомственных распрях, и в низком уровне исполнительной дисциплины, и в том, что мы находимся лишь в самом начале становления новой российской государственности, и во многом другом.

Совет безопасности был задуман как основной механизм системы исполнительной власти по выработке, принятию и выполнению важнейших решений в области национальной безопасности – как внутри-, так и внешнеполитических. Создавался он в первую очередь на основе опыта США, в которых с 1947 г. успешно функционирует Совет национальной безопасности. За десять последних лет в России сменилось десять секретарей Совета безопасности. Одним досталось несколько лет работы, другим – несколько месяцев. Каждый приходил со своей командой. Аппарат СБ был в основном занят адаптацией к очередной смене ситуации и к проводимым ежегодно (а иногда и чаще) реорганизациям, сопровождавшимся каждый раз выводом всех сотрудников за штат. К тому же руководители силовых министерств и ведомств, координировать работу которых по положению был призван Совет безопасности, сделали все, чтобы этого не допустить. Президент же, которого вполне устраивали прямые контакты с «силовиками», ничего не сделал для того, ч тобы укрепить Совет, председателем которого он являлся. К тому же ни один из назначенных им секретарей СБ не располагал достаточным авторитетом в государстве для того, чтобы руководители других ведомств согласились с его координирующей функцией. В результате работа аппарата СБ была практически дезорганизована. Ни на одном из этапов своего существования Совет безопасности не имел возможности реализовывать возложенные на него полномочия.

Нет сомнений, что принятие политических решений по принципиальным вопросам внешней политики в соответствии с Конституцией РФ должно осуществляться Президентом Российской Федерации. Однако для представления главе государства предложений по соответствующим вопросам требуется их согласование между должностными лицами, имеющими непосредственное отношение к внешней политике. Это – председатель Правительства, секретарь СБ, руководители МИД, Минобороны, ФСБ и СВР. На данном этапе государственного строительства России в этом процессе, вероятно, должны принимать участие и представители законодательной власти – Председатели Совета Федерации и Государственной думы Федерального Собрания РФ. Это необходимо для обеспечения единой позиции высших представителей двух ветвей власти по важнейшим внешнеполитическим вопросам, то есть элементарной государственной дисциплины. Перечисленные лица и должны образовать новый орган по внешней политике и международной деятельности при Президенте Росс ийской Федерации в качестве его постоянных членов.

НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ПРОЦЕССА ПРИНЯТИЯ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В РФ

Верховный Совет:

- ратификация договоров, кроме тех, что вели к изменениям в консти-туции

- назначение министров (по предложению президента). Президент мог назначать министров с согласия Верховного Совета

Возникает вопрос о создании новой конституции и соответственно о фор-ме гос.управления – парламентская или президентская республика. 23 сен 1993г. – Указ Ельцина. Деят-ть Съезда приостановлена, полномочия пере-ходили Президенту. В указе – о сознании нового органа упр-я – Федерального Собр-я вместо СНД, состоящего из 2-х палат

Одновременно были назначены выборы на 12 декабря 1993 г. Если есть спор, то его надо выносить на референдум. Верховный Совет решения эти не признал, предлагает отклонить Ельцина от должности. Армия поддер-жала Ельцина. Столкновения.. погибло ок 150 чел. Выборы в Госдуму

12 декабря – референдум по вопросу Конституции. Конституция закрепи-ла президентский хар-р республики. Федеративное демокр. государство с респ. формой правления.

Гос. власть: президент, Федеральное Собрание (законод.), Правительство (исполнит.), Суды РФ (судебн.).

Президент

- определяет основные направления внутренней и внешней политики

- возглавляет Совет Безопасности

- ключевая роль в формировании Правительства, предл-т кандидатуру ПМ

- руководит внешней политикой

- Верховный Главнокомандующий, назначает и освобождает высший ко-мандный состав

- самостоятельно принимает указы (действует до тех пор, пока не принят ФЗ - ограничение законодательной функции президента)

Указ от 19.09.1997 г. Управление президента РФ по внешней политике (самостоятельное учреждение в составе Администрации Президента) (Сергей Приходько)

Правительство РФ

Глава Правительства может вести переговоры, подписывать соглашения. Сост. из председателя, его заместителя и федерального министра, форми-руется под руководством президента. Президент выдвигает кандидатуру Председателя Правительства (3 раза). Если нет согласия и на 3-й раз, то распускается Гос. Дума. Председатель Правительства – 2 лицо после Пре-зидента.

1997 г. Закон о Правительстве. Правительство должно:

1. Обеспечивать представительство РФ в ин.государствах и на межд. аре-не.

2. Глава Правительства имеет право заключать межд. договоры в пределах свих полномочий.

Межправит.договор – в этом случае имеет право подписывать глава правительства ( в 2007 г. с Латвией)

3. Наблюдать за выполнением обязательств РФ по межд.договорам.

4. Защищать граждан РФ за пределами её территорий.

5. Осуществлять контроль и регулирование в сфере внешнеэкон. деятель-ности, научно-техн. сотрудничества и т.д.

Совет безопасности

Создавался по аналогии с американским советом нац.безопасности

- координация деятельности министерств и ведомств. ФЗ от 5 марта 1992 г. «О безопасности».

- формирование штатного состава СБ (постоянные члены: входит министр иностранных дел + ) Президент – председатель СБ. Чётко не регламентируется разница между постоянными и непостоянными членами СБ. Министр внутренних дел не является пост. членом.

- президенту готовит доклад. Если президент присутствует, то выходит Указ. Если присутствует секретарь, то оно носит рекомендательный характер, может принимать или нет.

Структура:

Межведомственные комиссии – (основные рабочие органы СБ) главное подразделение. Кол-во комиссий, их состав, функции и компетенция формулируются Секретарём.

-межведомственная комиссия по международной безопасности (возглавляет министр иностранных дел)

Президент назначает глав комиссий и контр-т их работу

Рабочие группы

- группа по проблемам нераспространения ОМУ, средств их доставки.

- группа по анализу конфликтов на территории стран СНГ.

- группа по военно-техническому сотрудничеству.

Научные советы

-секция научных советов по международной безопасности

Вопросы

- концепция национальной безопасности

- проблемы военно-технического сотрудничества

- регион конфликты

1993 – РФ присоединилась к конвенции о нераспр. хим. оружия. С. Кири-енко – Комиссия по вопросу о ликвидации химического оружия.

МИД

«Положение о МИД» 14 марта 1995 г.

Указ Президента от 12.03.1996 г. о координирующей роли МИДа РФ в провед единой внешнепол линии РФ

МИД – главный координирующий орган во внешнеполитической сфере

Разрабатывает и осуществляет внешнюю политику. Без согласия МИДа осуществление предложений и действий в области внешней политики не может быть проведено. МИД – главное учреждение, которое осуществляет приглашение иностранных делегаций на высшем и высоком уровне (остальные – с согласия МИД).

Президент, Глава Правительства, МИД могут делать официальные заявле-ния. Вся официальная переписка – согласована.

Указ Президента от 5 марта 2001 г. Передача полномочий от Министер-ства СНГ Министерству иностранных дел.

Указ Президента от 27.04.2002 г. Ликвидация Министерства по делам федераций

Все запросы, поступающие в МИД, делятся на 4 категории:

1. «вне очереди» - 3 рабочих дня

2. «срочные» - 5 рабочих дней

3. «обычные» 15 рабочих дней

4. Запросы, требующие межведомственного рассмотрения – 30 дней