134393015

партией нового статуса – избирательного объединения, т.е. ввести норму о том, что для включения партии в число участников избирательного процесса ей необходимо приобрести не менее одного года стажа политической деятельности, чтобы к выборам не допускать партии-однодневки, созданные специально под конкретные выборы, а также, чтобы партия успела поработать среди избирателей, провести агитационно-разъяснительную работу среди населения. (Норма о том, что партия вступала в избирательный процесс спустя год после ее регистрации, уже существовала в российском законодательстве). Причем это касается и тех новых партий, которые были созданы на учредительном съезде по инициативе граждан, и тех, которые были преобразованы из общественных организаций, для того, чтобы не вводить избирателей в заблуждение, и они смогли самостоятельно разобраться в изменениях партийной системы в разумные сроки.

По срокам обретение политической партией статуса участника избирательного процесса совпадает с получением ею статуса юридического лица, т.е. с момента государственной регистрации у партии региональных отделений не менее чем в половине субъектов РФ. Особенности последнего из указанных статусов являются объектом регулирования гражданского законодательства и предметом анализа гражданско-правовой науки, однако до сих пор не получили должного отдельного исследования. Так, А.Г.

Жафяров обращал внимание на то, что с точки зрения гражданско-правового положения политическую партию следует рассматривать как особый вид общественного объединения, добровольное, самоуправляемое,

некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан,

объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей1. Среди особенностей регистрации и деятельности политических партий с точки зрения гражданского права Жафяров обращает внимание на ограниченную гражданскую правоспособность партии с момента государственной регистрации и до момента представления в орган,

1 Жафяров А.Г. Некоторые особенности гражданско-правового положения политических партий // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. - 2003. - № 5. - С. 45.

71

принявший решение о ее государственной регистрации, свидетельств о государственной регистрации ее региональных отделений. Партия в данном состоянии может заниматься организационными вопросами, вести пропагандистско-разъяснительную работу, но не может участвовать в выборах, приобретать имущество, заключать сделки, отвечать по обязательствам, так как она не является юридическим лицом. И если политическая партия в течение одного месяца со дня истечения шестимесячного срока не представит в федеральный уполномоченный орган копии документов о государственной регистрации ее региональных отделений не менее чем в половине субъектов Российской Федерации, «документ о государственной регистрации политической партии признается федеральным уполномоченным органом утратившим силу, а данная политическая партия и ее региональные отделения по решению федерального уполномоченного органа исключаются из единого государственного реестра юридических лиц путем внесения в него соответствующих записей1.

Трудно ли создать региональное отделение, учитывая изменившиеся требования к численному ее составу? Численность региональных отделений политических партий не ограничивается в Законе «О политических партиях»,

партия самостоятельно может решать этот вопрос и оговаривать численность в своем уставе. Это намного облегчает процесс создания новых региональных отделений политических партий, однако таит в себе опасность кадрового голода и их ослабления, особенно на региональных выборах.

Поэтому партии должны не ограничиваться минимумом своих членов ради получения регистрации, а думать о будущем своей партии, о возможности ее участия во всех видах выборов.

Однако законодательство допускает минимальное число членов регионального отделения в два человека. Такой вывод можно сделать на основе анализа ряда норм федерального законодательства о политических партиях. Так, норма представительства делегатов учредительного съезда

1 О политических партиях: Федеральный закон от 11.07.2001 №95-ФЗ (ред. от 07.05.2013) // Собрание законодательства РФ. - 16.07.2001. - № 29. - Ст. 2950; Российская газета. - 2012. - 4 апреля.

72

устанавливается организационным комитетом из расчета, что каждый из не менее чем половины субъектов федерации должен быть представлен не менее чем двумя делегатами. Для обеспечения демократического устройства политических партий законодательство предусматривает, что уставом политической партии должна предусматриваться ротация руководителей коллегиальных постоянно действующих руководящих органов политической партии и ее региональных отделений. Следовательно, в региональных отделениях должны быть коллегиальные руководящие органы, т.е. имеющие в своем составе более одного человека, чтобы можно было кому-то с кем-то посоветоваться для принятия коллегиального совместного решения. Итак,

теоретически региональное отделение может состоять из двух человек. Но если в это региональное отделение обратиться беспартийный гражданин с предложением включить его в список кандидатов, выдвигаемый на очередных выборах депутатов законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или представительного органа муниципального образования, он должен быть поддержан не менее чем десятью членами политической партии, состоящими в данном региональном отделении. Малочисленное региональное отделение вынуждено будет отказать данному лицу. Таким образом, для успешного функционирования и участия беспартийных граждан в выборах законодательство предусматривает минимум десять человек в составе регионального отделения в отличие от прежних требований к политическим партиям иметь не менее четырехсот человек более чем в половине субъектов Российской Федерации и не менее ста пятидесяти в остальных1.

Изменившееся партийное законодательство, его либерализация оказали существенное влияние на правовой статус партий, партийное строительство,

партийную систему и избирательный процесс. Наряду со старыми крупными политическими партиями создается множество мелких маловлиятельных и малоавторитетных партий. Создающаяся новая партийная система похожа на

1 П.2 ст. 3 Федерального закона «О политических партиях» от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 08.12.2012 № 421-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 16.07.2001. № 29. Ст. 2950; Собрание законодательства РФ. 12.12.2011. № 50. Ст. 7363.

73

уже существовавшую в России в 1990-х гг. - начале 2000 гг., а также на те системы, которые действуют в ряде зарубежных стран, например, в Украине

(202 партии), Испании (более 200), Германии (70), Италии (155 партий представлены в парламенте), Великобритании, Азербайджане (19),

Белоруссии (15), Бельгии (18), Бразилии (28), Македонии (27), Абхазии (13),

Греции (35, из них 11 – парламентских, остальные малые партии), Сербии (25

партий представлены в Скупщине), Словакии (14), Вануату (12),

Приднестровской Молдавской Республике (18), Республике Косово (24),

США (40), Финляндии (11), Чехии (17), Швейцарии (19), Латвии (57), Литве

(44), Австралии (51), Австрии (свыше 700)2. Несмотря на множество существующих партий в парламенте получают депутатские мандаты лишь наиболее крупные и влиятельные партии, за исключением Италии, где 155

партий имеют своих представителей в высшем законодательном органе страны, так как наблюдается процесс интенсивного роста партий.

Аналогичная ситуация наблюдается и в России, где за полтора года количество партии выросло более чем в 10 раз и еще 75 заявок находится в Министерстве юстиции. Это связано с тем, что сняты искусственные правовые барьеры, сдерживающие создание партий, расширены возможности для перехода к реальной многопартийности, партийно-политическому плюрализму и демократии. Поскольку раньше партии искусственно взращивались по инициативе «Кремля», это были очередные проекты власти и создавали их специально для демонстрации демократичности политического режима.

«Многопартийные европейские системы», по мнению Брайса, «формировались под воздействием сразу многих факторов, которые он называет «разномыслиями». И чем больше таких разногласий, тем больше и партий, выражающих интересы отдельных групп населения. Число партий в целом определяет тип партийной системы и ее место в отношениях между гражданским обществом и государством. При однопартийной системе доминирует одна идеология, и все партии, кроме правящей, запрещены. При

2 Списки политических партий // http://ru.wikipedia.org/wiki/

74

двухпартийной системе по очереди сменяют друг друга две партии, как,

например, в США. Многие ученые признают ее как стабильную и достаточно эффективную с точки зрения управления систему. Так, Эббот Лоуэлл полагал, что «разделение на две партии есть не только нормальный результат парламентской системы, но также главное условие ее успеха». «Гарантией же парламентаризма и бипартийности он считал общее соглашение, или консенсус, существующий в обществе по отношению к «основам и форме управления». Третья же партия (третьи партии) будет (будут) служить помехой нормальному функционированию парламентского правления,

которое должно быть устроено таким образом, чтобы поддерживать двухпартийный режим и всячески препятствовать установлению трехпартийного (многопартийного) режима правления1.

Правовое положение партии обусловливается ее правовым статусом,

который можно определить как определенный фиксированный уровень

(ступень) развития правового положения1. Под политико-правовым статусом партии подразумевается положение этой организации в политической системе общества, наделение ее совокупностью прав и обязанностей. Вполне справедливо С.Е. Заславский отмечает, что нормативный и социальный статусы партии соотносятся как форма и содержание, и в зависимости от степени общности статусных характеристик он выделяет общий,

специальный и индивидуальный статусы политических партий2. Используя данную классификацию, можно интерпретировать обретение политической партией правового статуса как диалектический процесс развития, изменения этого сложного феномена. Общий статус политическая партия получает на стадии образования, как общественная организация и юридическое лицо,

наделенное по законодательству определенными правами и обязанностями.

Соблюдение нормативных требований еще недостаточно для успеха партии на выборах и приобретения специального статуса парламентской партии. Для

1См.: Исаев Б.А. Теория партий и партийных систем: Учеб. пособие для студентов вузов. - М., 2008. - С.273.

1Бараненков В.В.. Соотношение понятий «правовое положение», «правовой статус» и «правосубъектность» юридического лица // Юридический мир. - 2006. - №2. - С.21.

2Заславский С.Е. Политические партии России: Проблемы правовой институционализации. - М., 2003. -

С.82.

75

достижения конечной цели участия в распределении и осуществлении власти необходимы соответствующая идеология, закрепленная в партийной программе и привлекательная для избирателей, и материально-финансовые ресурсы. Реальная конкурентная борьба, альтернативность и непредсказуемость выборов будут в России тогда, когда у каждой партии будет свой индивидуальный статус. Партия должна отличаться от других своей программой, точными и понятными лозунгами, иметь авторитетных и ответственных руководителей, готовых в случае победы на выборах занять любую должность и эффективно выполнять возложенные полномочия,

реализуя данные народу предвыборные обещания.

1.2.Политические партии как объект исследования

отечественной юридической науки

Политические партии являются объектом исследования разных наук:

политологии, истории, социологии, юриспруденции. Изучение политических партий как политико-правового явления, категории и института является одним из наиболее значимых и перспективных направлений современной общественной науки2.

В отечественной юридической науке политические партии изучаются с помощью различных подходов, методов. Ретроспективный анализ состояния разработанности теории политических партий в системе правового знания позволяет выявить следующие проблемы:

во-первых, в период становления русского государственного права во второй половине XIX-начале XX вв. преобладали негативные оценки деятельности партий в научной литературе. Изучение политических партий в России началось с трудов видных ученых-конституционалистов Б.Н.

Чичерина, В.М. Гессена, Ю.С. Гамбарова, М.М. Ковалевского, М.Я.

2 Основы теории политических партий: Учебное пособие / под ред. С.Е. Заславского. – М., 2007. - С. 5.

76

Острогорского не в качестве самостоятельного объекта научного исследования, а как элемента политико-правовой системы государства;

во-вторых, исследование данной проблематики происходило неравномерно: теоретико-методологические основы изучения политических партий были заложены в конце XIX-начале XX вв., затем приоритеты в науке были сфокусированы на одной теме о роли коммунистической партии

(большевиков) в строительстве социализма, и лишь в 1990-е гг. возродился интерес к научному анализу правового статуса политических партий, и в настоящее время – она является одной из самых актуальных и активно изучаемых проблем в юриспруденции;

в-третьих, существуют пробелы в изучении такого многогранного явления как политические партии, в частности, недостаточно внимания в юридической науке уделено роли политических партий в развитии парламентаризма, ответственности политических партий, партийному праву,

партийному нормотворчеству, его месту в системе других социальных норм и влиянию на законодательство.

Хотя «партийное право» является сравнительно новым явлением в конституционном праве, однако оно имеет свою историю. Рассмотрим становление этого института хронологически по трем периодам развития конституционного права России: дореволюционному, советскому и современному. Отправной точкой рождения государственного

(конституционного) права и оформления «партийного права» в России можно считать издание Высочайшего Манифеста от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка». Впервые в истории Российского государства в этом конституционном акте провозглашалась свобода союзов, что способствовало легализации уже созданных партий и формированию системы самых разных политических партий: от социалистических до консервативных1. Для конкретизации положений Манифеста 4 марта 1906 г. император подписал документ под названием

«Временные правила об обществах и союзах», в котором политические

1 Кризис самодержавия в России. 1895-1917.–Л.:«Наука». Ленингр. отд-ние, 1984.– С. 245.

77

партии рассматриваются как разновидность обществ, перечисляются условия их регистрации и закрытия2. Хотя этот акт носил временный характер,

однако, на практике им руководствовались вплоть до падения самодержавия.

Следующий шаг в оформлении «партийного права» был сделан 23 апреля

1906 г. с принятием Основных государственных законов, названный некоторыми современными исследователями «первой российской конституцией»3. В ст. 80 говорилось о том, что «российские подданные имеют право образовывать общества и союзы в целях не противных законам.

Условия образования обществ и союзов, порядок их действий, условия и порядок сообщения им прав юридического лица, равно как порядок закрытия обществ и союзов, определяются законом»4. Различные партии прилагали немало усилий для утверждения такого «общего закона», принятого в соответствии с законодательной процедурой, предусмотренной Манифестом

17 октября, а затем и Основными законами 1906г. Однако все их старания не увенчались успехом. Только после свержения самодержавия 12 апреля 1917

г. Временное правительство приняло постановление о союзах и собраниях,

отменившее все ограничения свободы в этой сфере. А позже, 21 июня 1917 г.,

постановлением Временного правительства «О регистрации товариществ,

обществ и союзов» был установлен судебный порядок регистрации и ликвидации союзов. Таким образом, до октябрьской революции начался процесс формирования «партийного права» как института конституционного права России, который был прерван после октября 1917 года.

В советский период развития отечественного конституционного права происходило сращивание партии с государством, присвоение ею государственно-властных полномочий. Все правовые акты органов власти

2Именной Высочайший Указ Правительствующему Сенату о Временных правилах об обществах и союзах // Российское законодательство X-XX веков. – В 5 т. – Т.9. Законодательство эпохи буржуазнодемократических революций. – М. : Юрид. лит., 1994. – С.206.

3Безуглов А. А. Конституционное право России. В 3 т. – Т.1. – М :ООО «Профобразование», ЦПЛ, 2001. –

797с.; Кудинов О. А. Основные государственные законы Российской империи в редакции от 23 апреля 1906 г. (история принятия и юридическая классификация). К 95-летию издания // Право и политика. – 2001. - №8. С.121-128; Миронов Б. Н. Социальная история России: В 2-х т. – СПб.,1999. – Т.2.-С.154-157.

4Высочайше утвержденные Основные государственные законы // Российское законодательство X-XX веков.

– В 5 т. – Т.9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. – М. : Юрид. лит., 1994. – С.

78

любого уровня обязательно принимались под контролем со стороны соответствующих партийных органов РКП (б) – ВКП (б) – КПСС. Этот контроль обеспечивался тем, что все руководители административных органов обязательно должны были членами партии, т.е. подчинялись партийной дисциплине. Также по решению партийных органов производились назначения на должности, перемещения и снятия с должности.

В результате государство и партия поменялись местами, если до революции государство жестко регулировало деятельность партий, то в советский период с установлением монополии одной партии стало практиковаться принятие партийных решений, одобряющих те или иные государственные мероприятия или утверждающих соответствующие документы. Помимо общих политических директив (призывы, решения партийных съездов и пленумов, постановления центральных органов, прямые указания секретарей ЦК и др.) руководящая роль партийных инстанций проявлялась в том, что они рассматривали, согласовывали и утверждали те нормативные документы, которые затем принимались (а по сути дела,

дублировались) государственными органами: ЦИК СССР, Верховным Советом СССР и его Президиумом, наркоматами и ведомствами. Такой порядок грубо противоречил Конституции страны, но он существовал в

течение всей истории Советского государства. Монополия

Коммунистической партии на политическую власть предусматривалась Конституцией СССР 1936 г. В ст. 126 впервые была закреплена однопартийная система в стране, в которой «наиболее активные и сознательные граждане из рядов рабочего класса и других слоев трудящихся объединяются во Всесоюзную Коммунистическую партию (большевиков),…

представляющую руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных»1.

Это означало признание ВКП (б) единственной правящей партией. В

целом ее отношения с другими государственными органами и

1 Хрестоматия по истории отечественного государства и права. 1917-1991 гг. – М. : Зерцало, 1997. – С. 244.

79

общественными организациями регламентировались не правовыми, а

партийными нормами, закреплявшими конкретные формы осуществления руководящей роли в обществе и государстве.. В 1970-е гг. роль Коммунистической партии еще более усиливалась, происходило огосударствление единственной правящей партии, но, тем не менее,

законодательно эта монополия не была закреплена, за исключением статьи 6

Конституции СССР 1977 г. о КПСС как «руководящей и направляющей силы советского общества, ядре его политической системы, государственных и общественных организаций»2. Таким образом, включение в Основной закон положения о партии в годы Советской власти свидетельствовало о признании той роли, которую она играла в организации и осуществлении государственной власти. Это была последняя конституция, в которой содержалась норма о партии.

Советский государственный строй был основан на примате партии по отношению к государству. Этот факт отмечали не только отечественные, но и зарубежные исследователи, в частности, профессор Страсбургского университета Ж.-П. Жакке. Он отмечал, что организованная на иерархической основе и строящаяся на принципе демократического централизма партия, в которой запрещались внутренние течения,

осуществляла не только идеологическую диктатуру, но и контролировала деятельность государства, для которого подбирала руководителей. Такой симбиоз партии и руководства государства отмечался одновременным осуществлением одних и тех же функций партией и в государством на самом высшем уровне; совмещались функции Генерального секретаря партии и Председателя Совета Министров или Председателя Верховного Совета1.

Партийные нормы подменяли собой правовые нормы, выполняя их функции.

Решения партийных органов ВКП(б)-КПСС были обязательны для всех членов партии, беспартийных, для государства и общества.

2 Там же. – С. 447.

1 Жакке Ж. - П. Конституционное право и политические институты: Учебное пособие / Пер. с франц. – М. :

Юристъ, 2002. – С. 205.

80