134393015

«Финансовые полномочия английского парламента» (СПб., 1914),

бюджетного права русских законодательных палат» (Пг., «Контрасигнирование, его значение и объем в конституционном

(СПб., 1906).1

Александр Александрович Алексеев особое внимание в своих работах уделил финансовым полномочиям парламента, тем самым намного обогатив теорию парламентаризма и расширив функции парламента. В работе

«Финансовые полномочия английского парламента» ученый на примере Англии показал, как складываются взаимоотношения между главой государства, парламентом и правительством в вопросах налогообложения и составления бюджета. До принятия соответствующего законодательного акта в 1297 г. король Англии оставлял за собой право взимать субсидии пошлины,

не спрашивая одобрения парламента, что давало ему возможность свободно распоряжаться ими. Стюарты вообще вступили в открытую борьбу с парламентом. Короли всячески пытались обойтись без парламента в своем управлении государством. В царствование Карла II парламент расширяет принадлежащую ему финансовую власть. Парламент вотировал субсидии на строго определенные цели и осуществлял контроль за расходованием средств. Во-первых, иногда парламент требовал отчетов от короля и его советников от израсходовании вотированных ему субсидий, во-вторых,

парламент назначал особые комиссии, которые, ознакомившись с финансовыми положением страны, могли бы предложить меры,

направленные к его улучшению2. М.М. Ковалевский справедливо замечал,

что «сословные палаты имеют право давать или отказывать в своем согласии на обложение жителей податями, но они не участвуют в распределении

1Алексеев, А. А. Бюджетное право французского парламента : из «Журнала Министерства Юстиции» (сент. - окт. 1915 г.) / А. А. Алексеев. - Петроград :Сенатская тип.1915.- 106 с.; Алексеев, А. А. Бюджетное право народного представительства в Пруссии и Германии / А. А. Алексеев.- Петроград :Сенатская тип.1917.- 90 с.; Алексеев, А. А. Финансовые полномочия английского парламента : из «Журнала Министерства Юстиции». (янв.-февр. 1914 г.) / А. А. Алексеев. – СПб., 1914. - 83 с.; Алексеев, А. А. Очерк бюджетного права русских законодательных палат : из «Журнала Министерства Юстиции» (окт. и дек. 1914 г.) / А. А. Алексеев. - Петроград: Сенатская тип., 1915; Алексеев, А.А. Контрасигнирование, его значение и объем в конституционном праве / А. А. Алексеев. – СПб.: Сенатская тип., 1906.

2Алексеев, А. А. Финансовые полномочия английского парламента : из «Журнала Министерства Юстиции». (янв.-февр. 1914 г.) / А. А. Алексеев. – СПб., 1914. – С. 9.

151

государственного дохода по различным статьям расходов» («От прямого народоправства к представительству», I, С. 194).

А.А. Алексеев рассмотрел развитие финансовых полномочий парламента на примере разных стран (Англии, Франции, Бельгии, Германии и Пруссии) и вывел принципы его финансовой власти. Так, в Англии нижняя палата парламента занимает превалирующее положение в деле установления налогового обложения и расходования государственных средств, которое вплоть до XX века покоилось только на прецедентах и резолюциях палаты общин. С 1911 г. нижней палате было предоставлено исключительное право распоряжаться государственными финансами; за палатой лордов признано лишь сотрудничества в этой области, которое не дает им никакой реальной власти.

Теперь все денежные билли должны были сначала рассматриваться в комитетских заседаниях палаты общин и, принятые там, поступают затем на обсуждение палаты общин. На основании акта о парламенте 1911 г. «всякий денежный билль вносится на рассмотрение первоначально в палату общин,

принятый ею, передается на рассмотрение палаты лордов, по крайней мере,

за месяц до окончания сессии»1.

В ходе своего исследования ученый делает вывод о том, что одной из характерных особенностей конституционных государств с парламентарной формой правления является привлечение органов народного представительства к финансовому управлению страной, участию в обсуждении и принятии бюджета1. Есть же страны, в которых парламент контролирует только расходную часть бюджета и то не всегда. В частности, в

России в 1906-1907 гг., как показывает автор, бюджетное законодательство предоставляло Государственной думе и Государственному совету ограниченные полномочия, что значительно стесняло их деятельность при рассмотрении и утверждении бюджета. Как убедительно утверждает

1 Алексеев, А. А. Финансовые полномочия английского парламента : из «Журнала Министерства Юстиции». (янв.-февр. 1914 г.) / А. А. Алексеев. – СПб., 1914. – С. 11-25.

1 Сырых В.М. Алексеев Александр Александрович // Правовая наука и юридические идеологии России. Энциклопедический словарь биографий. Т. 2. / отв. ред. В.М. Сырых. – М., 2011.- С. 39.

152

исследователь творчества А.А. Алексеева профессор В.М. Сырых, это свидетельствует о недоверии правительства к органам народного представительства и «порочности такого конституционного режима»2. А.А.

Алексеев считал, что орган народного представительства должен принимать бюджет как в доходной, так и расходной его частях. Лишь при наличии соответствующего закона правительство наделяется правом взимать налоги и производить расходы. В этом наделении правительства полномочиями по финансовому управлению и заключается смысл и значение конституционного требования устанавливать бюджет только конституционным порядком. Исключение могут составлять лишь отдельные виды доходов и расходов, не нуждающиеся в признании в бюджетном порядке (например, расходы на содержание Императорского двора). Наличие подобных статей законов означает, что орган народного представительства не может отклонить всего бюджета и, как минимум, обязан принять доходы и расходы, основанные на действующих законах1.

Вопрос, затронутый Алексеевым об оптимальной форме участия представительного органа государства в процедурах формирования и утверждения бюджета, не потерял своей актуальности до сих пор.

Обсуждение бюджета в парламенте всегда сопровождается жаркими дебатами, прениями сторон и политическими конфликтами.

Еще одной важной особенностью парламентарной формы правления является ответственность министров перед парламентом. Пионером в данной сфере политических отношений, строящихся на началах конституционализма и ответственности публичной власти, является Англия. Способами реализации этой ответственности на раннем этапе были следующие:

предоставление нижней палате парламента права обвинения королевских советников, а верхней палате лордов - высших судебных полномочий3.

Первоначально импичмент применялся только по отношению к таким

2 Там же.

1 Сырых В.М. Алексеев Александр Александрович // Правовая наука и юридические идеологии России. Энциклопедический словарь биографий. Т. 2. / отв. ред. В.М. Сырых. – М., 2011.- С. 39.

3 Алексеев А.А. К учению о парламентаризме: из «Журнала Министерства Юстиции (апрель-май 1908 г.). –

СПб., 1908 . – С. 3-4.

153

деяниям, которые карались в то же самое время и с точки зрения уголовного права. Но с XVII в. палата общин присвоила себе право привлекать к ответственности высших лиц управления не только за правонарушения,

предусмотренные уголовными законами, но также и за нецелесообразные поступки, приносящие или могущие принести вред благополучию и безопасности государства. Из Англии принцип ответственности министров переместился во Францию и был закреплен в конституции 3 сентября 1791

года, одновременно с требованием контрасигнирования членами правительства всех актов короля и сделался, по слова Алексеева, «краеугольным камнем современного конституционализма»1. Политическую ответственность министров может проявляться в следующих формах:

запросы, интерпелляции, назначение следственных комиссий, наконец, -

высшая форма - выход в отставку министерства, разошедшегося в своей политике с парламентским большинством2. Способами выражения отсутствия поддержки стоящего у власти кабинета со стороны парламента являются следующие: 1. прямое выражение недоверия правительству или порицание его деятельности, следствием которого будет или отставка отдельного министра, или всего кабинета; 2. отсутствие поддержки со стороны парламента может выразиться в форме отклонения внесенного кабинетом законопроекта или же в форме принятия законопроекта,

предложенного оппозицией; 3. выбор палатой парламента президента, не принадлежащего к правительственной партии; 4. отставка кабинета в случае поражения на выборах правящей партии.

Следующей особенностью парламентарной формы правления является создание на постоянной основе «кабинета», вышедшего из-под опеки короля и превратившегося в средство, с помощью которого парламент сумел закрепить отвоеванную им у короны власть и приобрел доминирующее влияние в государственной жизни, вылившееся в форме, известной под именем парламентарного правительства, т.е. правительства, формируемого

1Алексеев А.А. К учению о парламентаризме: из «Журнала Министерства Юстиции (апрель-май 1908 г.). –

СПб., 1908 . – С. 6.

2Там же. – С. 63.

154

парламентом из представителей партии, имеющей в нем большинство.

А.А. Алексеев сформулировал сущность парламентарной системы правления на основе синтеза ее отдельных характерных признаков.

Во-первых, эта система покоится на принципе народного суверенитета,

требующего ответственности всякой власти, от него исходящей.

Во-вторых, при парламентарном режиме партия, имеющая большинство в законодательном учреждении страны, открыто избирает главу исполнительной власти, который становится во главе управления страною.

В-третьих, важнейшим признаком парламентарного строя является ответственность министров.

В-четвертых, в основе парламентарного режима лежит принцип разделения властей, обособленность главы государства от законодательного собрания, законодательной власти от исполнительной.

В-пятых, парламентарная система одновременно устанавливает связь и единение между главой государства и представителями народа, которая выражается в создании кабинета или совета министров.

Таким образом, свое исследование Алексеев резюмирует кратко так: «парламентаризм представляет собой партийное правительство, и «чем более резко очерчены парламентские партии и чем лучше они организованы, тем успешнее движется эта политическая машина»1. Отсюда Алексеев выводит логическое требование однородного состава кабинета, т.е. состоящего из представителей одной или родственных партий, чтобы все его члены были бы связаны солидарностью политической смысли и действий. Но в передовых демократических странах, где сам народ принимает непосредственное участие в государственной жизни страны, члены правительства могут принадлежать к различным политическим партиям и являться простыми исполнителями велений народа, а не руководителями его судьбами. В результате могут формироваться коалиционные министерства на основе образования новых партий. Глава исполнительной власти в то же

1 Алексеев А.А. К учению о парламентаризме: из «Журнала Министерства Юстиции (апрель-май 1908 г.). –

СПб., 1908 . – С. 27.

155

время лидер парламента, его господствующего в данный момент большинства, приводящего в движение законодательный механизм. В его обязанности входит подготовка законопроектов и поэтому он в некоторой степени наделен и законодательной властью.

А.А. Алексеев делает вывод, что «парламентаризм, как система государственного управления при посредстве господствующей партии,

влечет за собой естественное и неизбежное требование, чтобы кабинет,

руководящий политикой страны, проводил ее взгляды, пользовался ее доверием. Эта партийность вызывает со своей стороны необходимость для всего кабинета выйти в отставку, раз только он разошелся по основным вопросам с мнением большинства парламента или большинства палаты народных представителей. В выходе в отставку кабинета, лишившегося поддержки господствующей партии, и заключается политическая ответственность министров - высшая форма ее проявления. В основе парламентаризма лежит дружное сотрудничество, полная гармония взглядов между кабинетом и поддерживающей его палатой парламента.

Парламентаризм представляет собой партийное правительство лишь постольку, поскольку господствующее большинство является выразителем общественного настроения страны, а парламент точно отражает общественное мнение страны, служит ее верным зеркалом1. Если же наоборот вспыхивает конфликт между правительством и народным представительством последнее и решающее слово принадлежит народу в лице его избирателей.

Учение А.А. Алексеева внесло большой вклад в доктрину о парламентаризме и в развитие конституционного права. Он показал, как соглашения или конвенциональные нормы переходят в правовые по мере развития парламентаризма на примере Англии. Правила, регулирующие парламентаризм, т.е. отношения между главой государства, министрами и парламентом, представляют собой, по мнению ученого, право, ибо

1 Алексеев А.А. К учению о парламентаризме: из «Журнала Министерства Юстиции (апрель-май 1908 г.). –

СПб., 1908 . – С. 35,40.

156

подчинение им вовсе не зависит от согласия, от одного лишь доброго желания со стороны тех, кто ими руководствуется. Правила эти, возникнув первоначально в качестве условных, постепенно, путем медленной эволюции, освободились от элементов конвенционализма и обладают в настоящее время всеми существенными признаками права, хотя они и не получили законодательного признания; они действуют в качестве норм обычного права и придают парламентаризму характер права. Как правило,

парламентаризм не находит своего законодательного закрепления, но он регулируется нормами права, постепенно заменяющими собой конвенциональные нормы. Поэтому всюду парламентаризм из фактического состояния переходит в правовое, становится правовым институтом1.

2.6. Понятие парламентаризма в работе К.Н. Соколова

Выявлению сущности парламентаризма как разновидности представительного государства посвящена книга приват-доцента Санкт-

Петербургского университета К.Н. Соколова под названием

«Парламентаризм», в которой автор рассматривает особенности парламентарного строя в Англии, Франции и Бельгии, роль парламента в системе парламентского строя, анализирует учения о парламентаризме и обосновывает правовую теорию парламентаризма.

Константин Николаевич Соколов (1883-1927) – русский юрист,

политический деятель, преподаватель, исследователь проблем парламентаризма, истории представительных учреждений зарубежных стран и России. Окончил юридический факультет Санкт-Петербургского университета. В 1912 г. в этом же университете защитил магистерскую диссертацию по специальности государственное право на тему

«Парламентаризм. Опыт теории парламентского строя» по специальности государственное право» Получил степень магистра государственного права,

1 Алексеев А.А. К учению о парламентаризме: из «Журнала Министерства Юстиции (апрель-май 1908 г.). –

СПб., 1908. – С. 92-94.

157

работал приват-доцентом Санкт-Петербургского университета, был член кадетской партии, журналист. Во время Гражданской войны — руководитель ОСВАГа, пропагандистского органа при Особом совещании Вооруженных Сил Юга России.

К.Н. Соколов заведовал иностранным отделом газеты «Речь», состоял преподаваем в Петербургском университете. После октябрьской революции находился в эмиграции1. После разгрома армии Деникина эмигрировал в Болгарию, где стал профессором Софийского университета по кафедре государственного права.

В 1921 году выпустил книгу воспоминаний.

Его основными работами являются «Парламентаризм. Опыт теории парламентского строя» (СПб., 1912), «Учредительное собрание» (Пг., 1917), «Правление генерала Деникина» (София, 1921).

Константин Николаевич Соколов внес свой вклад в науку конституционного права благодаря теоретическим разработкам классификации государств, основных понятий, используемых при характеристике парламентарного строя, других форм и видов государственно-правовых режимов. Используя сравнительно-правовой метод, он выявил особенности парламентарных государств и их отличие от дуалистических. Прежде всего, ученого интересуют вопросы правильного определения понятий, используемых в науке государственного права. Так под термином «дуалистическое государство» в литературе начала XX века нередко понимали «конституционное государство». Наука государственного права к этому времени пока не выработала полной, исчерпывающей теории парламентаризма, но зато шел активный процесс научного познания правовой природы данного политического института1. Государствоведение начала XX века искало правовое определение сущности государства,

правовые различия между отдельными видами и формами государственного

1 Сырых В.М. Соколов Константин Николаевич // Правовая наука и юридическая идеология России. Энциклопедический словарь. Т. 1. – М., 2009 . –С. 651.

1 Соколов К.Н. Парламентаризм. Опыт правовой теории парламентарного строя. – СПб., 1912. – С. 2.

158

устройства, разделяя государства на монархически и республиканские, на представительные и абсолютные.

Соколов анализирует степень разработанности парламентарного строя в науке и приходит к выводу, что в литературе имеются трактаты,

посвященные государственному праву парламентарных стран, но в них почти ничего не говорится о парламентаризме. Если же о нем упоминают в трудах по общей теории государства, то для того, чтобы показать его политическую сущность. Наиболее полно парламентаризм изучается в английской и французской литературе, но в этих исследованиях отсутствует глубина научного познания, в основном ученые лишь описывают существующий режим, дают политические оценки или рассматривают историю парламентаризма. Поэтому теоретику парламентаризма для того, чтобы дать его определение приходится самостоятельно заниматься научным поиском,

обрабатывать большое количество эмпирического материала.

Авторитетнейшие ученые характеризуют парламентарное государство как государство, в котором преобладает парламент, или есть зависимость исполнительной власти от законодательной, при правовом между ними равенстве. Многие авторы пишут об одном и том же, что в парламентарном государстве существует министерство, находящееся в зависимости от парламента. Также в государствоведении выработался почти однообразный список организационных особенностей, характерных для парламентского строя: наличие политической однородности и солидарности парламентарных министерств или кабинетов, политическая ответственность министров, под которой понимается выход в отставку утратившего доверие парламента министерства.

Соколов подробно рассматривает каждую из указанных особенностей более подробно. Он считает, что установление принципа солидарности правительства везде предшествовало утверждению принципа принадлежности министров к партии парламентского большинства или зависимости их пребывания у власти от вотумов парламента. Но

159

солидарность парламентского министерства является вторичным признаком парламентаризма, так как обусловлена тем положением, что парламентарное министерство зависит от парламента. Парламентаризм, делает вывод Соколов, есть высшая, более развитая, по сравнению с дуализмом, форма представительной государственной организации, все его вторичные признаки в результате сводятся к началу зависимости парламентарного министерства от доверия или недоверия парламента1. Эта зависимость является проявлением политической ответственности министров, которые должны давать парламенту отчет о своей деятельности, отвечать за целесообразность и закономерность действий правительства. В этом смысле политическая ответственность министров логически и исторически предшествует парламентаризму. По мнению Соколова, без контроля за работой правительства и его критики невозможна деятельность парламента. Эта и есть основа, «самый нерв парламентского строя», по словам Соколова.

Некоторые конституции, вдохновляясь идеями парламентаризма,

возлагали на монарха формальную обязанность увольнять министров по требованию палат парламента. Например, такие положения содержат польская конституция 1791 года (ст.7) и ганноверская 1848 года (ст. 102). В 1908 году социал-демократическая фракция германского рейхстага предлагала дополнить конституцию империи постановлением (ст.17а) о том,

что «имперский канцлер подлежит увольнению, если того требует рейхстаг»2.

Соколов также описывает формы выражения недоверия министрам. В

частности, он на первое место поставил парламентский вотум недоверия. Это форма контроля со стороны парламента за министерствами, которая выражается в одобрении или неодобрении со стороны парламента той или иной политической программы. Ее смысл заключается в том, чтобы прекратить неугодную систему политики, и заставить правительство воспринять другую систему. В конечном счете, основным принципом

1Соколов К.Н. Парламентаризм. Опыт правовой теории парламентарного строя. – СПб., 1912. – С. 7.

2Там же. – С. 138-139.

160