Состав местного управления

Статистическая характеристика областной администрации. Сведения о составе ме­стного управления первой четверти XVIII в., особенно губернского периода, не отли­чаются полнотой. Попытаемся составить представление об изменении численности служащих местных канцелярий на примере шести поморских городов Сибирской губ. В1712 г. ее администрация во время разбора подьячих просила Сенат оставить в при­казных избах Вятки, Кунгура, Соликамска, Чердыни, Кайгорода «по самой крайней нужде» 64 подьячих (было оставлено 53). Сколько их находилось в канцеляриях до этого разбора, неизвестно, но только из одной Вятки на военную службу был взят 21 подьячий. Между тем число оставленных в канцеляриях этих городов (53 челове­ка), по сравнению как с предыдущим, так и с последующим периодами, выглядит вну­шительно. Так, в 1690-е гг. в Вятке в приказной избе насчитывалось 24 подьячих, в Со­ликамске 7, в Чердыне 4 (о других городах сведений не обнаружено), а в 1726 г. в канцеляриях Вятки и Соликамска состояло по 14 канцелярских служителей, в осталь­ных городах их не было вовсе. Регулярные разборы сокращали численность приказ­ных людей, что заставляло начальство использовать их более рационально, не отвле­кая на другие дела. Об изменении в составе служащих местных канцелярий 10 из 12 губерний (без Си­бирской и Астраханской) можно судить по таблице 2, содержащей сведения о дьяках (секретарях) и подьячих (канцелярских служителях) губернских и провинциальных уч­реждений 1717 и 1726 гг. К 1726 г. личный состав местных канцелярий по сравнению с 1717 г. (даже по непол­ным сведениям) сократился почти на 30%. Вместе с тем вследствие введения в 1719 г. провинциального управления число канцелярий заметно выросло, что привело к зна­чительному увеличению числа начальников канцелярий (секретарей). Что касается канцелярских служителей (бывших подьячих), то расширение сети учреждений вызва­ло сокращение их числа (с 1761 до 1191). За 9 лет произошли структурные изменения в составе подьячих, ставших к этому времени канцелярскими служителями. Как и в центральном управлении, здесь практически исчезло их среднее звено (подканцеляри­сты) – с 19 до 1% – и выросли ряды молодых подьячих 3-й статьи или копиистов – с 60 до 71% (от общей их численности). Очевидно, эти изменения были вызваны преж­де всего финансовыми соображениями и стремлением правительства экономить на жалованьи служащих. Сокращение численности служащих губернских и провинциальных канцелярий связано и с проведением коллежской реформы, восстановившей значение центрального управления. Рассмотрим более подробно личный состав местных учреж­дений в 1726 г.

Военная служба, как показано в таблице 3, была основной школой для высшего и среднего губернского чиновничества: ее прошли все высшие чины (губернаторы, вице-губернаторы, президенты надворных судов) и почти половина тех, кто занимал долж­ности среднего уровня (воеводы, коменданты, вице-президенты надворных судов и др.). Доля военных среди чиновников высших и средних рангов приближалась к 85% (75 из 89). Высшее чиновничество управляло губерниями: генерал-губернаторы – Киевской, Ревельской и Рижской; губернаторы – Московской, Казанской, Воронежской, Архангелогородской, Сибирской, Астраханской и Смоленской; вице-губернатор – Ни­жегородской. В 1726 г. Рижской губ. «в небытность генерал-губернатора» управлял вице-губернатор, а Московской, где не было ни губернатора, ни вице-губернатора, обер-комендант и комендант. Петербургскую губ. («Канцелярию над Ингерманландией») возглавлял воевода И. Строев, хотя воеводы, как правило, управляли провинциями. В этой связи необходимо заметить, что тогда местные начальники имели часто бо­лее высокий ранг, чем требовала занимаемая ими должность. Так, по Табели о рангах должность воеводы соответствовала VIII классу, но среди исполнявших ее 33 человек были: 1 бригадир (V класс), 9 полковников (VI класс), 8 подполковников (VII класс), 3 майора (VIII класс) и 3 капитана (IX класс). Таким образом, из 24 воевод, состоявших в военных чинах, 18 могли претендовать на занятие более высоких должностей. Кроме бывших военных, среди воевод было 7 стольников (в том числе 2 комнатных), пред­ставлявших аристократию конца XVII в., чины еще двоих не указаны. В местном управлении число чиновников высших и средних рангов было невелико и составляло соответственно 6 и 12% их общей численности. Свыше 80% губернских чиновников (424 из 520) занимали должности ГХ-ХГУ классов, образуя низшее звено местной администрации. В их число входили асессоры при воеводах и в надворных су­дах (146 человек вместе с центральными учреждениями), 47 камериров, возглавлявших местные камерирские конторы (вместе с центральными учреждениями их было 59, в том числе 4 унтер-камерира). В XIV классе находились комиссарские должности, подразделявшиеся в зависимости от обязанностей на губернские, пограничные, судеб­ные, уездные и земские. Наиболее многочисленными среди них были судебные комис­сары (27). Всего же в местном управлении насчитывалось 49 комиссаров и еще 20 со­стояли при коллегиях (в конторах Военной, Адмиралтейской, Берг-коллегии и др.). 104 из 424 чиновников IХ-ХIV классов (25%) занимали должности секретарей раз­личных канцелярий. С расширением делопроизводства эта должность получила осо­бое значение в системе управления, что признавали и законодатели, связавшие с ней получение потомственного дворянства. Преобладание на высших и средних должнос­тях бывших военных, не имевших опыта приказной работы, делало их зависимыми от концелярии и в первую очередь от ее руководителя – секретаря. Так, по закону секре­тарь воеводской канцелярии обязан был постоянно находиться на службе (воевода 2 дня в неделю), наблюдать за правильностью делопроизводства (подписывать все ис­ходящие бумаги), докладывать дела воеводе и обеспечивать его выписками из законов и справками, необходимыми для решения дел, следить, чтобы эти решения не противо­речили указам правительства. Как заметил М. М. Богословский, в задачи секретаря входило быть не только правой рукой воеводы, но и «его ходячей памятью». Однако на практике «нередко секретарь оказывался на только памятью, но и мыслью воево­ды», подсказывая ему нужное решение.

Как следует из таблицы 3, чиновники составляли небольшую часть служащих ме­стных канцелярий, которые занимали в основном канцелярские и низшие служители. Должность канцеляриста, представлявшую вершину канцелярской карьеры, исполня­ли 22% (257 из 1191) всех служителей канцелярий; должность подканцеляриста в мест­ном управлении практически отсутствовала (всего 13 человек); копиисты, занимавшие низшую ступень канцелярской лестницы, составляли 77% всех канцелярских служите­лей (921 человек). Чиновники и канцелярские служители насчитывали в общей сложности чуть больше половины личного состава всех канцелярий (1711 из 3316), 1602 че­ловека – низшие служители или обслуживающий персонал (сторожа, вахмистры, рассыль­ные, солдаты, палачи и др.). Здесь уместно заметить, что низших служителей, занятых не письменными работами, а используемых для посылок, охраны колодников и помещений, поставляла учреждениям армия. Как и для правителей губерний, гражданская служба бы­ла для них наградой за военную, своеобразным пенсионом вышедших в отставку. Помимо этих трех групп служащих, находившихся на содержании казны, в состав местного управления входили и служащие неадминистративных учреждений. Самыми многочисленными среди них были бурмистры и ратманы: в 195 городовых магистратах состояло 637 человек, в том числе 8 президентов, возглавлявших магистраты крупных городов, 235 бурмистров и 394 ратмана. По числу служащих этим учреждениям не­сколько уступали местные нотариальные учреждения: в 233 крепостных конторах на­считывалось 520 человек (212 надсмотрщиков и 308 писцов). Институт фискалов, осу­ществлявших негласный надзор за деятельностью должностных лиц, к 1726 г. уже пе­режил свой расцвет и даже в местном управлении имел только 176 исполнителей. Бурмистры и ратманы магистратов, фискалы, надсмотрщики и писцы крепостных кон­тор составляли в общей сложности 29% всего аппарата местного управления (1333 из 4646 человек). Если сравнить общее число чиновников и канцелярских служителей (1711 человек) с численностью негосударственных служащих (1333 человека), то по­лучим соотношение, близкое к равновесию – 56 и 44%, отражающее участие в местном управлении коронного и выборного элементов. Представители последнего разряда в большинстве своем избирались населением и не получали казенного жалованья, хотя и считались состоявшими на государственной службе.

Каковы были принципы формирования и функции этой категории служащих, являвшихся «выборной бюрократией»?