Условия службы и характер бюрократии

Служебный быт при Петре I. Административные реформы первой четверти ХУШ в. не внесли значительных изменений во внутреннюю обстановку новых учреждений. Первое правительственное здание в Петербурге на Троицкой площади, где при Петре располагались Сенат и коллежские канцелярии, представляло собой длинное мазанко­вое сооружение, повторявшее схему размещения приказов в Кремле (новые помеще­ния пристраивались к торцовой стене здания по мере необходимости). По этому плану было построено и здание Двенадцати коллегий. Открывшиеся в 1722 г. в Москве се­натская и коллежские конторы заняли помещения старых приказов. Губернские и провинциальные канцелярии размещались или в бывших приказных палатах, или в по­мещениях, построенных на собранные с крестьян деньги. Эти деревянные постройки отличались друг от друга только количеством комнат. Канцелярия воеводы и контора камерира находились, как правило, в одной избе, разделенной на две половины сенями, где ждали своей очереди просители. Такая близость этих учреждений вместо плодо­творной совместной деятельности на практике нередко приводила к открытой войне между их начальниками. Обязательной принадлежностью каждой канцелярии была судейская камера. В центре ее помещались покрытые красным или зеленым сукном столы для судьи-воеводы и секретаря. На столах – чернильницы и зерцала с указами 1724 г. «о введении законов и о почтении судейского места», на стене – полки с книгами законов для руководства: Соборным уложением, регламентами (генеральным и камер-коллегии), воеводским наказом и др. Интерьер местных учреждений дополняли оби­тые сукном лавки, стоявшие вдоль стен, и стул воеводы с кожаным или суконным тю­фяком (подушкой). Судя по этому описанию, внутренняя обстановка учреждений пер­вой четверти XVIII в. мало чем отличалась от приказных интерьеров XVII в. По оценке Ю. В. Готье, это сходство сохранялось долго, так как «реформа почти не затронула высшей обстановки приказной жизни и изо всех углов губернских и других областных канцелярий царствования Анны, Елизаветы и даже Екатерины II смотрела старина XVII столетия».

Довольно значительные изменения касались непосредственной деятельности слу­жащих. Законодательство первой четверти XVIII в. было направлено на регламента­цию и унификацию не только делопроизводства новых учреждений, но и поведения их служащих. Для учреждений и должностей существовали многочисленные регламенты, наказы, различного рода инструкции и предписания, которые устанавливали порядок и последовательность действий, определяли обязанности служащих и суровыми наказа­ниями грозили за их нарушение. С 1720 г. всеобщим служебным уставом стал Гене­ральный регламент. По указам 1710-1720-х гг., быт реформированных учреждений рисуется следую­щим образом. При вступлении в должность все чиновники присягали на верность служ­бе; секретари местных канцелярий давали присягу в письменной и устной форме. Ра­бочий день в учреждениях начинался зимой в 6 часов утра, а летом в 8 и продолжался для сенаторов и членов коллегий 5 часов, причем сенаторы заседали 3 дня в неделю. Остальные служащие могли уходить с работы только после отъезда президента и чле­нов коллегии. Губернаторам и воеводам предписывалось быть в канцеляриях 2 раза в неделю по 5 часов для приема челобитчиков, тогда как секретари и приказные должны были находиться на службе ежедневно. Очевидно, что чиновники, занимавшие выс­шие должности в центральном и местном управлениях, были поставлены в привилеги­рованное положение по отношению не только к подчиненным, но и к своим предшест­венникам, заседавшим в Думе и приказах. В 1717 г. было запрещено принимать посетителей вне канцелярий и вести дела на дому, так как такая деятельность создавала условия для получения взяток и прочих не­праведных доходов. Единственным местом для решения дел должна была стать канце­лярия государственного учреждения. В 1718 был принят указ, которым в обязан­ность населения («разночинцам, посадским и поселянам») вменялось ходить в празд­ничные дни в церковь и регулярно исповедоваться. При этом штрафам подвергались как не бывшие у исповеди, так и священник, не донесший о таких прихожанах. У неис­поведовавшихся могли возникнуть и служебные неприятности. По крайней мере пред­писывалось избирать на все должности, включая бурмистерскую, только тех, кто еже­годно исповедовался. Все служащие учреждений обязаны были строго соблюдать положения Генераль­ного регламента, а чтобы «неведением не отговаривались», в 1724 г. двумя специаль­ными указами предписывалось каждому делать из него выписки о своей должности и зачитывать их членам и канцелярским служителям. Постоянным напоминанием чиновникам служили и стоявшие на столах зерцала. На их трех сторонах помещались указы, устанавливающие правила, которыми они должны были руководствоваться при исполнении должности. Все указы, регламентировавшие деятельность и поведение служащих, включая сенаторов, кончались угрозой денежных штрафов, побоев, потери имущества и даже смертной казни. Различные виды наказаний грозили за не представленную в срок бумагу (от штрафа до ареста губернатора), неявку на исповедь, прогул рабочего дня, опоздание или преждевременный уход из учреждения, за решение дел не в присутственном месте (в последнем случае штраф достигал 100 руб., которые шли на содержание госпиталей). За мелкие проступки и прегрешения всех служащих, кроме членов присутствия, судили и, в зависимости от вины, штрафовали или наказывали «на теле» в тех же коллегиях и учреждениях, где они служили. Таким образом, законодательство Петра I, направленное на формирование новой администрации, было основано на устрашении и не щадило лиц и званий.

«Администрация недоверия». Отличительной чертой правительственной политики по отношению к бюрократии было также создание разветвленной сети органов надзора и контроля за ее деятельностью, неизвестных в XVII в. При этом правительство широко пользовалось системой доносительства, возведенной в ранг государственной политики. «Эпохой доносов» назвал Богословский годы правления Петра I, когда откровенно прослеживалось стремление законодателей превратить в фискалов все население России. Показателен в этом отношении указ 1722 г. «Об оскорбителях чести государя императора и нарушителях общего спокойствия и о взыскании с тех, которые по доносам о сих злодеях не производят следствия», где подробно описан конкретный случай из жизни г. Пензы, а его участники самим законодателем определены в «герои» и «антигерои». К первым отнесен посадский человек, который донес на человека, кричавшего «всенародно злые слова, касающиеся до превысокой чести его императорского пресветлого величества», за что получил очень щедрое вознаграждение (300 руб., право беспошлинной торговли до конца жизни и гарантированную защиту администрации от всяких обид). Ко вторым – множество других жителей Пензы, слышавших крамольные речи, но не схвативших злодея. За такое бездействие законодатель грозил смертной казнью и конфискацией всего имущества в пользу государя.

Вполне закономерно, что в таких условиях механизм взаимодействия высшей власти с исполнительными органами стал другим. По мнению А. Д. Градовского, характерная для XVII в. «система полного доверия к служащему сословию в совокупности и от­дельному чиновнику в частности» в первой четверти XVIII в. «превратилась в органи­зованное недоверие учреждений Петра I». Развивая эту мысль в другой своей работе, он отмечает, что «администрация не может быть организованной системой недове­рия», так как «ни один администратор не будет иметь мужества усердно служить пра­вительству, предполагающему в нем преступника», а в такой ситуации малоэффектив­ной будет любая система контроля. Точку зрения Градовского разделяли и другие историки. В частности, М.М. Богословский считал, что новое устройство администра­ции проникнуто «недоверием к подданному». Мрочек- Дроздовский характеризовал от­ношение правительства того времени к исполнителям его предписаний как «обычное недоверие», которое «доходило до крайностей: над одним посланником для надзора по­сылался другой...». При этом, установив систему «крайне сложного надзора, прави­тельство не стеснялось рангами: за офицерами надзор поручался простым солда­там...». В этой связи следует заметить, что под неусыпным контролем различных лиц находились все учреждения, не исключая и Сенат, осуществлявший высший надзор за всеми сферами управления. С конца 1715 г. надзор за его деятельностью осуществ­лял «генеральный ревизор, или надзиратель указов» В. Н. Зотов, ставший затем обер-секретарем Сената. Помимо права штрафовать нерадивых губернаторов за неисполне­ние указов Сената, в его обязанности входило доносить царю на сенаторов, если «ста­нут тянуть время». С учреждением в 1720 г. должности обер-секретаря Сената к нему перешла обязанность следить, «дабы в Сенате все было делано порядочно и суетных разговоров, крика и прочего не было», обеспечивать скорое обсуждение дел сенатора­ми, а в случае нарушения этого указа секретарь должен был, «все покинув», доносить о том самому царю. В 1721 г. обер-секретаря сменили помесячно дежурившие в Се­нате гвардейские офицеры Преображенского полка, которые получили еще больше прав, чем их предшественник: дежурный офицер мог арестовать и отправить сенатора в крепость, если тот бранился и вел себя невежливо. Кроме того, он должен был с каж­дой почтой сообщать царю о том, что происходило в собраниях Сената. При этом и са­мому офицеру закон грозил лишением чести, имущества и даже жизни в случае не­брежного исполнения своих обязанностей. С 1722 г. главным начальником в Сенате становится генерал-прокурор, обязанный постоянно присутствовать на заседаниях, за­ведовать канцелярией Сената и следить, чтобы все делалось по правилам и закону.

Надзор за местной администрацией, наряду с фискалами, осуществляли гвардей­ские офицеры и солдаты, которым в 1713 г. был поручен «розыск» по делам о злоупо­треблениях местных чиновников, ас 1719 г. и контроль за их деятельностью. Не пре­дусмотренный никакими регламентами этот надзор существовал до конца правления Петра I. В задачи гвардейцев входило «непрестанно докучать» губернаторам и «по­нуждать» их к исполнению предписаний Сената и коллегий. Гвардейцы получили ши­рокие полномочия вплоть до того, что им предписывалось сажать на цепь губернских чиновников («ковать за ноги и на шеи положить цепи»). В конце 1720 г. по распоря­жению унтер-офицера Пустошкина под арестом оказалась вся администрация Москов­ской губ., включая вице-губернатора Воейкова, за то, что не могла представить ведо­мости о доходах губернии за 1710 г. По свидетельству проезжавшего через Москву гр. А.А. Матвеева, этот унтер-офицер «жестокую передрягу учинил и все канцелярии опустошил, и всем здешним правителям, кроме Военной коллегии и Юстиции, не толь­ко ноги, но и шею смирил цепью». К 1724 г. было 87 гвардейцев, командированных в области, причем из них только 16 человек были офицерами, а остальные имели ни­жние чины. С 1722 г. надзорные функции за губернской администрацией стали осу­ществлять и переписные канцелярии, созданные для проверки результатов ревизии и строительства квартир для размещения полков. По поручению коллегий и Сената, на­ряду с гвардейцами, они «понуждали» администрацию к действию: сажали под арест воевод и камериров, нередко, «сковав в железа <...> будто злодеев», взыскивали с них штрафы, отстраняли от должности нерадивых чиновников. Появление в 1724 г. полко­вых дворов, также связанных с введением подушной подати, привело к новому сокра­щению сферы деятельности административных учреждений и дальнейшей дискредита­ции гражданской власти, так как начальникам полков были переданы и сбор налогов, и полиция, и в конечном итоге надзор за губернаторами и воеводами. «Кроме пристав­ленного к ней гвардейца, надзор которого тяготел над ней, – писал М. М. Богословский, – сверху ее давил властный и требовательный переписчик, с боков ее сжимали полковые командиры». По сути дела администрация получила военный характер.

Бюрократия, сформировавшаяся в ходе административных реформ первой четвер­ти XVIII в., была далека от первоначального замысла Петра. Создав общую для всей страны систему центральных и областных учреждений, действовавших по одним и тем же инструкциям и одинаковых по составу служащих, законодатели добились лишь внешнего сходства с европейскими образцами. Труднее было решить другую задачу: создать условия для нормальной работы новой системы управления, обеспечив ее не­обходимым количеством хорошо подготовленных служащих. Преобразования первой четверти XVIII в., направленные на формирование новой бюрократии, явно не отвеча­ли ни уровню развития русского общества, ни экономическим возможностям государ­ства. В результате на протяжении всего исследуемого периода постоянно ощущался де­фицит исполнителей и средств на их содержание.

30