§ 2. Полномочия местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере

Разработка и реализация планов и программ социально-эконо­мического развития муниципальных образований тесно взаимо­связаны с бюджетным процессом: формированием, утверждени­ем и исполнением местного бюджета, ибо социально-экономичес­кое развитие территории предполагает наличие соответствующих средств и ресурсов, включая и финансовые.

Конституция Российской Федерации (ст. 132) закрепляет право органов местного самоуправления формировать, утверж­дать и исполнять местный бюджет. При этом вмешательство иных органов и организаций в процесс составления проекта бюджета, утверждения и исполнения бюджета не допускается за исключе­нием случаев, предусмотренных законодательными актами Рос­сийской Федерации. Так, Федеральный закон «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» определяет роль федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в бюджетном процессе в муниципальных образова­ниях.

Согласно Закону органы государственной власти Российской Федерации:

регулируют отношения между федеральным бюджетом и местными бюджетами;

передают им финансовые средства, необходимые для осущест­вления отдельных полномочий Российской Федерации;

устанавливают государственные минимальные социальные стандарты, служащие основой для формирования минимальных местных бюджетов;

компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых федераль­ными органами государственной власти;

обеспечивают федеральные гарантии финансовой самостоя­тельности местного самоуправления.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся:

регулирование отношений между бюджетами субъектов Рос­сийской Федерации и местными бюджетами;

обеспечение сбалансированности минимальных местных бюд­жетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспе­ченности;

передача финансовых средств, необходимых для осуществле­ния отдельных полномочий субъектов Российской Федерации;

обеспечение государственных минимальных социальных стан­дартов и гарантий финансовой самостоятельности местного само­управления.

Кроме того, государственные органы оказывают методичес­кую помощь органам местного самоуправления в работе по со­ставлению и исполнению местных бюджетов.

Составление и исполнение местного бюджета - обязанность исполнительного органа местного самоуправления (местной ад­министрации). К ведению представительного органа местного самоуправления относятся: рассмотрение проекта местного бюд­жета; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

Проект местного бюджета составляется на основании прогно­за социально-экономического развития муниципального образо­вания, решений органов местного самоуправления, а также необ­ходимости финансирования за счет бюджета тех или иных затрат.

Разработка прогноза социально-экономического развития му­ниципального образования осуществляется исполнительным ор­ганом самоуправления (местной администрацией). В прогнозе отражаются основные тенденции и динамика социально-эконо­мического развития муниципального образования. При этом оп­ределяются приоритетные направления расходования бюджет­ных средств на предстоящий финансовый год. Прогноз обеспе­чивает разработку исходной информации для составления проек­та бюджета муниципального образования на планируемый год, в том числе финансовых показателей.

При разработке местных бюджетов органы местного самоуп­равления используют информационно-методические материалы, которые направляют им органы исполнительной власти субъек­тов Российской Федерации. Так, в соответствии со статьей 17 Закона Московской области «О бюджетном устройстве и бюд­жетном процессе в Московской области» (с изменениями от 11 октября 1995 г.) администрация области разрабатывает и на­правляет органам местного самоуправления следующие инфор­мационно-методические материалы:

а) методическое письмо по определению показателей для расчетов нормативов отчислений от регулирующих доходов в мест­ные бюджеты;

б) проекты нормативов отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты;

в) проектируемые объемы и формы финансовой помощи из областного бюджета;

г) размеры среднедушевого бюджетного дохода.

При формировании местных бюджетов к обязательному при­менению органами местного самоуправления Закон относит бюд­жетные нормативы:

базовые и дополнительные нормативы отчислений от регули­рующих доходов в местные бюджеты;

нормативы трансфертов, в том числе передаваемые в местные бюджеты для выполнения государственных функций на договор­ной основе;

нормативы формирования областного резерва непредвиден­ных расходов;

нормативы оборотной кассовой наличности (ст. 19).

В связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации функции межбюджетного ре­гулирования органы местного самоуправления направляют в ор­ганы исполнительной власти субъектов Российской Федерации проектные показатели своих бюджетов и прогноз контингентов доходов по всем бюджетным источникам. Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации рассматривает и согла­совывает предоставленные материалы с органами местного самоуправления с привлечением депутатов представительного (зако­нодательного) органа субъекта Российской Федерации. Межбюд­жетное регулирование, как правило, осуществляется посредством установления для местных бюджетов нормативов отчислений от федеральных регулирующих доходов и регулирующих доходов субъектов Российской Федерации, а также оказания финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации.

Для регулирования межбюджетных отношений и выравнива­ния уровня доходов по местным бюджетам в составе бюджета субъекта Российской Федерации образуется фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Средства фонда пере­даются органам местного самоуправления безвозмездно. Так, со­гласно Закону Московской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Московской области» от 11 октября 1995 г. территориями, нуждающимися в финансовой поддержке, признаются территории, у которых не хватает доходной базы, сформированной по единым базовым нормативам для осущест­вления минимально необходимых расходов.

Признание территории нуждающейся в финансовой помощи в Московской области производится решением областной Думы после анализа расходной части ее бюджета в администрации, в котором обязательно принимают участие представители органов местного самоуправления и депутат областной Думы, избранный по округу, включающему данную территорию. Результат анализа оформляется в виде протокола, подписанного участниками рас­смотрения, и направляется в Думу.

Размер финансовой помощи (трансферт) территории, нужда­ющейся в поддержке, определяется как разность между мини­мально необходимыми расходами по территории и сформирован­ными доходами по базовым нормативам.

Трансферт территории, нуждающейся в финансовой помощи, пересчитывается в дополнительные нормативы по регулирующим налогам для зачисления в местный бюджет.

Закон Московской области «О бюджетном устройстве и бюд­жетном процессе в Московской области» предусматривает, что после того, как областная Дума по представлению главы област­ной администрации примет областной закон об основных харак­теристиках областного бюджета, содержащий, в частности, нор­мативы отчислений от регулирующих доходов в местные бюдже­ты и объемы и формы финансовой помощи местного самоуправ­ления, органы местного самоуправления самостоятельно утверж­дают свои местные бюджеты.

В настоящее время в соответствии с Указом Президента Рос­сийской Федерации от 23 мая 1996 г.^* осуществляется разработка государственных минимальных социальных стандартов для опре­деления финансовых нормативов формирования бюджетов субъ­ектов Российской Федерации и местных бюджетов. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и орга­нам местного самоуправления рекомендовано при разработке бюджетов предусматривать повышение расходов на социальную сферу, а также ежегодно определять финансовые нормативы формирования своих бюджетов на основе государственных ми­нимальных социальных стандартов. До утверждения государст­венных социальных стандартов Указ Президента Российской Фе­дерации от 23 мая 1996 г. рекомендует органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления при разработке проектов своих бюджетов при­менять уточненные Правительством Российской Федерации социальные нормативы и нормы. Правительство Российской Феде­рации должно оказывать названным выше органам содействие в применении уточненных социальных нормативов и норм. Госу­дарственные минимальные социальные стандарты должны быть установлены федеральным законом.

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 22. Ст. 2666.

При формировании бюджетов различных уровней в настоя­щее время применяются социальные нормы и нормативы, опре­деляющие, прежде всего, государственные гарантии в сфере труда и заработной платы, занятости, социального обеспечения. В отраслях социально-культурной сферы (образования, здравоохранения, культуры) также установлены нормативы финансовых средств. Однако они не ориентированы на обеспечение минимальных социальных норм и нормативов и не получили, по существу, практической реализации.

Государственные минимальные социальные стандарты призва­ны повысить уровень социальной защищенности человека, улуч­шить механизм реализации основных конституционных прав че­ловека и гражданина. Введение государственных минимальных социальных стандартов, отражающих важнейшие потребности человека в материальных благах и услугах, гарантирующих соот­ветствующий уровень их потребления, предназначено для опре­деления обязательного минимума бюджетных расходов на эти цели. Они будут способствовать повышению обоснованности формирования бюджетов, включая и местные бюджеты.

Местная администрация - при составлении проекта бюдже­та, уточнении бюджета в ходе его исполнения, а представитель­ный орган местного самоуправления - при рассмотрении и ут­верждении бюджета и его уточнении в ходе исполнения в преде­лах своих полномочий вправе:

определять объем финансирования из своего бюджета меро­приятий по социально-экономическому развитию территории в пределах планируемых бюджетных доходов, предоставленных до­таций, субвенций, а также с учетом привлекаемых заемных средств;

определять направления использования средств бюджета на инвестиции, собственные целевые программы, мероприятия по охране окружающей среды, восстановление памятников природы и культуры, благоустройство городов, поселков и сел, содержание и капитальный ремонт жилищного фонда, объектов коммуналь­ного назначения, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, на содержание органов местного самоуправления и на другие цели;

увеличивать в пределах имеющихся средств нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, образова­тельных учреждений, здравоохранения, органов милиции обще­ственной безопасности, охраны окружающей среды и на другие цели;

определять в установленном порядке в пределах имеющихся средств дополнительные льготы и пособия, а также в пределах имеющихся средств производить иные затраты на оказание по­мощи отдельным категориям населения, нуждающимся в соци­альной защите;

образовывать в пределах объема доходов своего бюджета резервные и целевые фонды;

объединять на договорной основе средства своего бюджета со средствами иных бюджетов, а также предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан для финан­сирования строительства, ремонта и содержания объектов про­изводственного и непроизводственного назначения.^*

* См.: Статья 17 Закона Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представитель­ных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, облас­тей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 18. Ст. 635.

В доходы местных бюджетов должны зачисляться:

подоходный налог (налог на прибыль) с предприятий и орга­низаций (полностью или частично);

подоходный налог с физических лиц (полностью или час­тично);

платежи за землю (полностью или частично);

налоги и другие платежи за пользование недрами (полностью или частично);

местные налоги и сборы;

часть доходов от государственных займов и государственной денежно-вещевой лотереи;

доходы от местных займов и местных денежно-вещевых ло­терей;

часть доходов от приватизации государственного имущества, доходы от приватизации муниципального имущества и др.

В ближайшее время в Российской Федерации предстоит осу­ществить налоговую реформу. Согласно Указу Президента Рос­сийской Федерации от 8 мая 1996 г. «Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреп­лению налоговой и платежной дисциплины» в качестве одного из основных направлений реформы предусматривается развитие на­логового федерализма, в том числе установление с 1 января 1997г. минимальных значений долей поступления доходов от каждого налога в бюджеты разных уровней, имея в виду, что указанные доли будут устанавливаться ежегодно в федеральном законе о федеральном бюджете, но не ниже минимальных зна­чений, указанных в приложении к упомянутому Указу Президен­та Российской Федерации^*. При этом предусматривается, начиная с 1 января 1997 г., сокращение числа налогов (обязательных платежей) путем их укрупнения и отмены целевых налогов, не дающих значительных поступлений. Так, в соответствии с прило­жением к Указу Президента Российской Федерации от 8 мая 1996 г. установлены минимальные значения долей поступления доходов в местные бюджеты от следующих налогов: налога на добавленную стоимость (5 процентов), налога на прибыль пред­приятий (5 процентов), подоходного налога с физических лиц (5 процентов), ресурсных налогов (5 процентов), экологических на­логов (10 процентов), налога на землю (30 процентов), налога на имущество предприятий и организаций (40 процентов), транс­портного налога (40 процентов). Кроме того, установлены мини­мальные поступления доходов от акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия (5 процентов) и акцизов на остальные виды подакцизных товаров (10 процентов).

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 20 Ст. 2326.

Переход на предусмотренные минимальные значения долей поступления доходов в бюджеты разных уровней должен быть осуществлен в течение 1997-1998 г. по мере введения Налогового кодекса Российской Федерации и изменений бюджетного зако­нодательства Российской Федерации.

Представительные органы местного самоуправления самосто­ятельно устанавливают местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате. В соответствии с законом они также устанавливают ставки налога на прибыль для предприятий и других объектов, находящихся в муниципальной собственности.

Источники доходной части местного бюджета группируются по видам доходов: доходы от налогов и сборов; доходы в целевые бюджетные фонды; доходы, поступающие от вышестоящих уровней бюджета; планируемые дополнительные доходы в процессе исполнения бюджета.

Расходы местного бюджета разделяются на расходы, включае­мые в бюджет текущих расходов и в бюджет развития.

В бюджет развития включаются ассигнования на финансиро­вание инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством (расходы капитального, инвестиционного характера).

В бюджет текущих расходов включаются все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития. К ним относятся расходы на текущее содержание и капитальный ремонт (восстановительный) жилищно-коммунального хозяйства, образовательных учрежде­ний, учреждений здравоохранения и социального обеспечения и иные расходы.

Каждая из этих частей расходов местного бюджета утверж­дается представительным органом местного самоуправления от­дельно.

В местных бюджетах могут быть предусмотрены в качестве составной части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Ассигнования на финансирование деятельности органов мест­ного самоуправления включаются в местный бюджет в качестве самостоятельной статьи расходов.

В доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Рос­сийской Федерации.

Рассмотрение проекта годового бюджета начинается органом представительной власти не позднее чем за месяц до начала финансового года. Финансовый (бюджетный год) установлен с 1 января по 31 декабря. Процедура рассмотрения бюджета опре­деляется представительным органом местного самоуправления. Она находит свое закрепление в регламенте представительного органа местного самоуправления.

В период рассмотрения проекта местного бюджета исполни­тельный орган местного самоуправления (местная администра­ция) обязан представить всю необходимую для этого информацию и вправе вносить в проект бюджета изменения.

В случае неутверждения местного бюджета в срок орган ис­полнительной власти местного самоуправления имеет право рас­ходовать ежемесячно средства, поступающие в доход бюджета по направлениям и статьям расходов, утвержденным в предыдущем бюджетном периоде (финансовом году), в объеме, не превышаю­щем объема ассигнований, запланированных для последнего ме­сяца предыдущего бюджетного периода.

Исполнение местного бюджета производится исполнительным органом местного самоуправления (местной администрацией) в соответствии с принятыми бюджетными нормативами и в рамках, определенных утвержденным постатейным планом ассигнований.

Порядок исполнения местных бюджетов определяется на ос­нове законов местной администрацией с учетом положений, со­держащихся в местном бюджете, который как основной финан­совый план формирования и использования денежных средств муниципального образования утверждается решением представи­тельного органа местного самоуправления и является правовым актом.

Исполнение местного бюджета осуществляется по его доход­ной и расходной частям.

Исполнение доходной части местного бюджета осуществляет­ся за счет налоговых и неналоговых поступлений. Важную роль в обеспечении исполнения местного бюджета по его доходной части играют органы налоговой службы, которые осуществляют контроль за исчислением налоговых и неналоговых платежей и перечислением их в соответствующий бюджет.

Финансовую дисциплину при использовании бюджетных средств обеспечивают финансовые органы местного самоуправ­ления.

Кассовое исполнение местных бюджетов осуществляется в соответствии с действующим законодательством уполномоченны­ми банками по договору с органами местного самоуправления. Оно представляет собой деятельность уполномоченного банка (кассового учреждения) по концентрации всех доходов местного бюджета и финансирование бюджетных организаций и учрежде­ний в соответствии с ассигнованиями, выделенными им по бюд­жету. Так, областной закон «О бюджетном устройстве и бюджет­ном процессе в Архангельской области» от 26 января 1995 г. устанавливает, что бюджет соответствующего уровня не может иметь более одного текущего и одного расчетного счета.

Временно свободные средства бюджета могут располагаться на депозитивных счетах в различных банковских учреждениях на основании договоров, заключаемых исполнительным органом местного самоуправления с соответствующим банком, с последу­ющим отчетом перед представительным органом власти.

Бюджетные целевые фонды могут иметь самостоятельные суб­счета в банковских учреждениях в соответствии с положениями о данных фондах.

Распорядителями бюджетных кредитов по местным бюджетам являются руководители органов местного самоуправления (глав­ные распорядители) и руководители муниципальных учреждений и организаций (нижестоящие распорядители), которые должны использовать выделенные им бюджетные средства для финанси­рования тех или иных расходов строго по целевому назначению и в пределах утвержденных смет.

Если в ходе исполнения местного бюджета федеральные орга­ны государственной власти, органы государственной власти субъ­ектов Российской Федерации принимают решения, которые при­водят к уменьшению доходов или увеличению расходов местного бюджета, то недостающие в связи с этим для сбалансирования минимального местного бюджета средства компенсируются дан­ными органами власти за счет средств их бюджета.

При этом согласно Федеральному закону «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» решения органов государственной власти, влекущие до­полнительные расходы органов местного самоуправления, реали­зуются ими в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

В процессе исполнения бюджета исполнительный орган мест­ного самоуправления (местная администрация) имеет право рас­пределять по направлениям расходования средства, получаемые из вышестоящего бюджета, для финансирования целевых ком­плексных программ и компенсации дополнительных расходов, вызванных решениями органов власти вышестоящего уровня уп­равления.

В процессе исполнения местного бюджета может возникнуть необходимость в уточнении бюджета в связи с недостаточностью доходов, превышением доходов запланированного уровня. В этом случае представительный орган местного самоуправления вправе поручить исполнительному органу местного самоуправления внести соответствующие изменения с последующим их утверж­дением представительным органом в установленные им сроки.

Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государствен­ной власти субъектов Российской Федерации.

Контроль за исполнением местного бюджета осуществляет представительный орган местного самоуправления, который самостоятельно определяет организационные формы осуществле­ния такого контроля. Исполнительный орган местного самоуправ­ления (местная администрация) предоставляет представительно­му органу местного самоуправления информацию о ходе и про­гнозах исполнения бюджета.

Представительный орган местного самоуправления, его посто­янные комиссии (комитеты) вправе потребовать от исполнитель­ного органа местного самоуправления, его финансового и других органов любую информацию, связанную с исполнением бюдже­та. Представительный орган вправе принять решение о привлече­нии аудитора для проведения проверки исполнения бюджета исполнительным органом местного самоуправления.

Исполнительный орган местного самоуправления обязан осу­ществлять контроль за правильностью использования предпри­ятиями, учреждениями и организациями выделенных им из мест­ного бюджета ассигнований. Исполнительный орган местного самоуправления обязан в установленный срок представить пред­ставительному органу местного самоуправления отчет об испол­нении бюджета, который должен составляться по всем основным показателям доходов и расходов с необходимым анализом испол­нения доходов и расходования средств.

Представительный орган местного самоуправления по резуль­татам рассмотрения отчета принимает соответствующее ре­шение.

Помимо бюджетных средств органы местного самоуправления в своей деятельности используют средства муниципальных вне­бюджетных фондов. Муниципальные внебюджетные фонды имеют целевое назначение и образуются представительными ор­ганами местного самоуправления.

Средства этих фондов формируются за счет:

а) добровольных взносов и пожертвований граждан, предпри­ятий, учреждений и организаций на соответствующие цели;

б) сумм штрафов за загрязнение окружающей среды и нера­циональное использование природных ресурсов и другие нару­шения природоохранного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение природоохранных и оздоровительных мероприятий;

в) сумм штрафов за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия, памятников природы, находящихся в ведении соответствующих органов местного самоуправления, другие на­рушения законодательства об охране этих объектов, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности объектов историко-культурного наследия;

г) иных доходов внебюджетных фондов в соответствии с законодательством.

При этом налоги и другие платежи, предназначенные для зачисления в бюджет, не подлежат направлению во внебюджет­ные фонды. Бюджетные средства не должны перечисляться во внебюджетные фонды.

Средства внебюджетного фонда находятся на специальных счетах, открываемых местной администрацией, изъятию не под­лежат и расходуются с целевым назначением, определяемым утвержденным представительным органом местного самоуправ­ления положением о фонде.

Исполнительный орган местного самоуправления обязан в установленный срок представить представительному органу мест­ного самоуправления отчет об использовании средств внебюджет­ных фондов.

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает также возможность использования для финансирования решения вопросов местного значения средств, внесенных жителями муни­ципального образования. Решение о разовом добровольном вне­сении жителями средств для указанных местных нужд принима­ется населением непосредственно путем местного референдума, на собраниях (сходах) граждан или представительным органом местного самоуправления.

К полномочиям органов местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере относятся также: право выпускать муници­пальные займы и лотереи; право получать и выдавать кредиты; право создавать муниципальные банки и иные финансово-кре­дитные учреждения.

Муниципальные займы и ценные бумаги, связанные с этими займами, органы местного самоуправления выпускают при недо­статочности средств для финансового обеспечения местных про­грамм, строительства муниципальных объектов.

Процедура эмиссии муниципальный ценных бумаг, условия их размещения и обращения регулируются федеральными законами или в порядке, ими установленном^*. Органы местного самоуправ­ления согласно Федеральному закону «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. устанавливают предельные объемы эмиссии ценных бумаг (ст. 38)^**.

* См.: Статья 19 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996. № 17. Ст. 1918.

** См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 17. Ст. 1918.

Муниципальные лотереи – лотереи, которые проводятся на территории муниципального образования и только среди населе­ния данной территории. Муниципальные лотереи, как и все иные лотереи, независимо от их типа, вида и территориального статуса, подлежат государственной регистрации. Государственная реги­страция муниципальных лотерей осуществляется в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, с соблю­дением требований Временного положения о лотереях в Россий­ской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 19 сентября 1995 г. «Об упорядочении лотерейной деятельности в Российской Федераций»^*. В соответствии с ука­занным Временным положением объем призового фонда целевых лотерей, доходы от которых направляются на развитие образова­ния, культуры, физической культуры и спорта, медицины и здра­воохранения, рекреации и туризма, литературы и искусства, на­родного творчества, приоритетных отраслей народного хозяйства, устанавливается в размере не менее 40 процентов от общего объема выручки.

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 39. Ст. 3754.

В случае возникновения временных финансовых затруднений в процессе исполнения утвержденного бюджета органы местного самоуправления могут обращаться за получением краткосрочных кредитов в банки. Ссуды органам местного самоуправления предоставляются на основе договора, которым определяются кон­кретные условия предоставления и погашения ссуды.

В компетенцию органов местного самоуправления входит право не только получать, но и выдавать кредиты.

Глава 18. ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ, ВЗАИМООТНОШЕНИЙ С ПРЕДПРИЯТИЯМИ, УЧРЕЖДЕНИЯМИ И ОРГАНИЗАЦИЯМИ НА ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

§ 1. Полномочия местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью

Местное самоуправление в Российской Федерации, согласно статье 130 Конституции Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значе­ния, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Согласно статье 215 Гражданского кодекса Российской Феде­рации (часть первая) и статье 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», права собственника в отношении имущества, входя­щего в состав муниципальной собственности, от имени муници­пального образования осуществляют органы местного самоуправ­ления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Россий­ской Федерации и уставами муниципальных образований, насе­ление непосредственно.

Конституция Российской Федерации гарантирует, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муници­пальной собственностью (ст. 132).

1. Полномочия органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью связаны, во-первых, с процессом формирования муниципальной собственности, имев­шим в своей основе раздел прежней государственности собствен­ности.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 22 де­кабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Россий­ской Федерации», органы местного самоуправления получили право самостоятельно утверждать перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность в соответствии с приложением 3 к постановлению Верховного Совета Россий­ской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государ­ственной собственности в Российской Федерации на федераль­ную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной об­ласти, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В собственность муниципаль­ных образований передавались: жилищный и нежилой фонды, находящиеся в управлении органов местного самоуправления; жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие данные объекты; объекты ин­женерной инфраструктуры; предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных боль­ниц и диспансеров) и другие объекты.

Порядок передачи объектов федеральной собственности в со­ответствии с Федеральным законом «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» должен регулироваться законами.

Субъекты Российской Федерации самостоятельно регулируют порядок передачи (и осуществляют передачу) объектов своей собственности в муниципальную собственность. Этот процесс должен осуществляться в соответствии с разграничением полно­мочий между субъектами Российской Федерации и муниципаль­ными образованиями. Кроме того, в случае если в границах территории муниципального образования (за исключением горо­да) имеются другие муниципальные образования, субъекты Рос­сийской Федерации соответствующим законом разграничивают между данными муниципальными образованиями объекты муни­ципальной собственности.

Споры, возникающие в связи с передачей объектов государ­ственной собственности в муниципальную собственность, разре­шаются посредством согласительных процедур или в судебном порядке.

Разграничение объектов муниципальной собственности в от­ношении внутригородских муниципальных образований осущест­вляется уставом города.

2. Полномочия местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью, во-вторых, связаны с процессом приватизации, который существенным образом влияет на форми­рование муниципальной собственности.

Начало процесса приватизации муниципального имущества относится к 1992 г. Его правовой основой явился Закон Российской Федерации «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» от 3 июля 1991 г.^*, а также Государственные программы приватизации го­сударственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации. Первая программа приватизации была утверждена постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 11 июня 1992 г.^** С учетом опыта и результатов проведения приватизации 1992-1993 гг. Указом Президента Российской Фе­дерации от 24 декабря 1993 г. была утверждена новая Государ­ственная программа приватизации, введенная в действие с 1 ян­варя 1994 г.^*** В связи с окончанием срока действия привати­зационных чеков 22 июля 1994 г. Указом Президента Российской Федерации были утверждены Основные положения Государст­венной программы приватизации государственных муниципаль­ных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.^**** Основные положения устанавливают цели и порядок применения положений Государственной программы приватизации государ­ственных и муниципальных предприятий в Российской Феде­рации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г., после завершения срока действия при­ватизационных чеков.

* Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 27. Ст. 927.

** Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 28. ст. 1617

*** Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994 № 1. Ст. 2.

**** Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1478.

Главными целями приватизации являются: формирование ши­рокого слоя частных собственников как экономической основы рыночных отношений; создание конкурентной среды; ускорение развития сферы торговли и услуг на основе приватизации боль­шинства объектов «малой приватизации»; содействие в реализа­ции мероприятий по социальной защите населения.

В соответствии с требованиями Государственной программы приватизации районные и городские комитеты по управлению имуществом разрабатывают местные программы приватизации, которые принимаются соответствующими органами местного самоуправления.

Продавцами муниципальных предприятий являются фонды имущества. Там, где фонды имущества не действуют, их функции выполняют соответствующие комитеты по управлению иму­ществом.

Конкретный способ приватизации предприятия определяется рабочей комиссией по приватизации или комиссией по привати­зации соответствующего комитета по управлению имуществом. Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г. предусматривают, что все пред­приятия по отношению к используемым способам приватизации разделяются на две группы. Первая группа включает в себя мелкие предприятия с балансовой стоимостью основных фондов по состоянию на 1 января 1994 г. не более 20 млн. рублей, подлежащие продаже по коммерческому и инвестиционному кон­курсу, на аукционе. Вторая группа включает в себя все остальные предприятия, преобразуемые в акционерные общества открытого типа, акции которых могут быть реализованы и иными способа­ми, предусмотренными Основными положениями^*. В соответст­вии с нормативами распределения средств от приватизации, ус­тановленных Основными положениями, в местные бюджеты по­ступают 19 процентов при приватизации предприятий на аукцио­не или по конкурсу, а также при продаже акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации (по объектам му­ниципальной собственности), а также 75 процентов при привати­зации недвижимого имущества (по объектам муниципальной соб­ственности). Средства, поступающие от приватизации в местные бюджеты, направляются исключительно:

на содержание объектов социально-культурного и коммуналь­но-бытового назначения, не вошедших в имущественный ком­плекс приватизируемых предприятий и переданных в ведение соответствующих органов местного самоуправления;

на финансирование мероприятий по социальной защите насе­ления;

на реализацию соответствующих инвестиционных программ.

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1478.

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» содержит ряд принципиальных положений, касающихся полномочий местного самоуправления в области приватизации. Согласно Закону поря­док и условия приватизации муниципальной собственности опре­деляются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. При этом доходы от приватизации объектов муниципальной собственности должны поступать в полном объеме в местный бюджет.

3. Деятельность органов местного самоуправления по управле­нию муниципальной собственностью, в-третьих, предполагает также осуществление ими иных прав собственника муниципаль­ного имущества.

В ведении органов местного самоуправления находятся раз­личные объекты социально-культурного, коммунально-бытового и иного назначения.

Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридичес­ким лицам, определяя в договорах и соглашениях условия исполь­зования передаваемых объектов.

Органы местного самоуправления вправе сдавать объекты му­ниципальной собственности в аренду, а также совершать с муни­ципальным имуществом иные сделки в соответствии с законом.

Представительные органы местного самоуправления устанав­ливают порядок управления и распоряжения муниципальной соб­ственностью и осуществляют контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуп­равления в этой области.

Они также принимают и другие общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, затрагиваю­щие вопросы управления муниципальной собственностью:

порядок передачи и продажи муниципального жилья в собст­венность граждан и организаций; сдачи муниципального жилья в аренду;

правила пользования земельными ресурсами;

правила пользования сооружениями, предназначенными для удовлетворения нужд населения, и др.

Для осуществления хозяйственной деятельности органы мест­ного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации, решать вопросы их реорганизации и ликвидации.

Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (ст. 215) часть муниципального имущества закрепляется за муни­ципальными предприятиями и учреждениями на самостоятель­ных, хотя и ограниченных, вещных правах хозяйственного веде­ния и оперативного управления. Другая часть муниципального имущества (нераспределенная) составляет казну соответствую­щего муниципального образования. Такое разделение муници­пального имущества важно прежде всего для обоснования раздельной имущественной ответственности муниципального обра­зования и созданных им предприятий и учреждений по их долгам.

Муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользу­ется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяе­мых в соответствии с Гражданским кодексом Российской Феде­рации. Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и това­риществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия органов местного самоуправления, осуществляющих от имени муниципального образования право собственника му­ниципального имущества. Остальным имуществом, принадлежа­щим муниципальному предприятию, оно распоряжается самосто­ятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.

Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации му­ниципальные учреждения в отношении закрепленного за ними имущества на праве оперативного управления осуществляют права владения, пользования и распоряжения им в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника (от его имени выступают органы местного самоуправления) и назначе­нием имущества. Органы местного самоуправления, осущест­вляющие от имени муниципального образования права собствен­ника, вправе изъять излишки, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться ими по своему усмотрению. Учреждение не вправе отчуждать или иным спосо­бом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуще­ством, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете.

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации», регулируя отно­шения органов местного самоуправления с предприятиями, уч­реждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, устанавливает, что органы местного самоуправ­ления:

определяют цели, условия и порядок деятельности муници­пальных предприятий, учреждений и организаций;

осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги);

утверждают их уставы;

назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций и строят взаимоотношения с ними на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательст­вом;

заслушивают отчеты руководителей муниципальных предпри­ятий, учреждений и организаций.

Часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций зачисляется в доходы местных бюджетов.

Управляя муниципальной собственностью, органы местного самоуправления в интересах населения вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность в установленном законом порядке.