9.2. Управление финансами в отраслях социальной сферы

Политика совершенствования системы общественных отношений в любом государстве должна формироваться с учетом имеющихся и прогнозируемых финансовых ресурсов, необходимых для социально-экономического развития страны. На решение этой задачи направле­но управление финансами. Цель управления государственными фи­нансами в современной России — достижение сбалансированности доходов и расходов бюджета, сокращение государственного долга, укрепление национальной валюты, что в итоге должно привести к оптимальному сочетанию экономических интересов государства и всех членов общества.

Как отмечалось в параграфе 9.1, социальная сфера представляет собой совокупность отраслей, обеспечивающих реализацию социаль­ной политики государства. В соответствии с общероссийским клас­сификатором родственные отрасли: образование, культура, здраво­охранение, физическая культура, социальное обслуживание, часть уч­реждений и организаций жилищно-коммунального хозяйства — включаются в состав непроизводственного сектора экономики. В этих отраслях не создаются материальные блага, а по большей час­ти оказываются услуги социальной значимости. Управление финан­сами в социальной сфере имеет свою специфику, так как финансовые отношения в отраслях, в значительной части оказывающих населе­нию услуги некоммерческого характера, обусловлены многообрази­ем видов деятельности, форм собственности субъектов хозяйство­вания, структур управления, схем подчиненности, форм, методов и источников финансирования.

В первую очередь отметим секторальные различил в функциони­ровании финансов социальной сферы, которые связаны с принципиально разными подходами к управлению финансами коммерческих и некоммерческих организаций. Среди некоммерческих учреждений и организаций в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» выделяются:

• государственные или муниципальные учреждения. Сразу от­метим, что учреждением называется организация, созданная соб­ственником (учредителем) для осуществления управленческих, со­циально-культурных или иных функций некоммерческого харак­тера и финансируемая им полностью или частично за счет средств бюджета;

• негосударственные организации, к числу которых относятся автономные некоммерческие организации, общественные и религи­озные организации (объединения), некоммерческие партнерства, фонды, объединения юридических лиц.

С точки зрения властных полномочий государственные (муници­пальные) учреждения подразделяются на органы власти, которые могут издавать нормативные акты и предписания (их финансирова­ние осуществляется исключительно за счет бюджета) и учреждения, не обладающие властными полномочиями (например, школы), кото­рые создаются для удовлетворения социальных потребностей и фи­нансируются преимущественно из бюджета. Государственными тра­диционно называются все учреждения, финансируемые из федераль­ного и региональных бюджетов. Муниципальными называются те, которые финансируются из местных бюджетов. Одновременно эти учреждениями являются некоммерческими организациями, что свя­зывается с установленной Гражданским кодексом РФ и иными зако­нодательными актами нацеленностью этих организаций на решение социальных задач общества и недопущение распределения получен­ной прибыли между учреждениями и сотрудниками организации, а на использование ее в уставных целях.

В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003—2005 годы), утверж­денной распоряжением Правительства РФ от 26 августа 2003 г. № 1163-р, говорится о необходимости преобразования учреждений, излишних для обеспечения функций государства, в иные формы не­коммерческих и коммерческих организаций. Наряду с сохранением действующего правового статуса бюджетных учреждений намечает­ся создание специализированных государственных (муниципаль­ных) некоммерческих организаций (СГМНО), государственных (му­ниципальных) автономных некоммерческих организаций (ГМАНО), автономных некоммерческих организаций (АНО), частных коммер­ческих предприятий и организаций путем приватизации.

Вопрос о преобразовании государственных и муниципальных учреждений в иные формы некоммерческих организаций и коммер­ческие организации должен осуществляться по решению собствен­ника с учетом следующих условий: характера услуг, реализуемых учреждениями; наличия конкурентной среды; доли внебюджетных доходов; качества менеджмента в организации. Функционирование новых типов организаций будет актуальным в тех случаях, когда имеется или возможна конкуренция между поставщиками соци­альных услуг. Предполагается, что по определенным ценам, т.е. по установленному финансовому нормативу, у таких организаций за счет бюджета будут закупаться конкретные услуги для населения.

Вариант приватизации бюджетных учреждений предполагается применять в случаях, когда в сохранении государственной (муници­пальной) собственности нет необходимости и, соответственно, нет обязательности установления государственного заказа и выделения бюджетных средств. Частные организации будут вправе на общих основаниях участвовать в конкурсе на получение госзаказа, и только в случае победы в конкурсе смогут получить бюджетное финансиро­вание. Сравнительный анализ условий функционирования исполни­телей бюджетных услуг представлен в табл. 9.1.

Таблица 9.1 Условия функционирования исполнителей бюджетных услуг

Бюджетные учреждения	Организации других организационно-правовых форм (СГМНО, ГМАНО, АНО)
1	2
Включаются в реестр получателей бюджетных средств	Не включаются в реестр получателей бюджетных средств
Финансируются по смете доходов и расходов с применением бюджетной классификации по экономическим статьям	Финансируются по нормативу при условии получения заказа (государственного или муниципального)
Имеется субсидиарная ответственность бюджета	Субсидиарная ответственность бюджета отсутствует
Могут привлекаться внебюджетные средства, которые становятся доходами бюджета	Внебюджетные средства — собственные доходы организаций
Административный контроль затрат	Контроль за качеством услуг со стороны потребителей
Собственность — государственная или муниципальная на праве оперативного управления	Собственность — государственная или муниципальная на праве хозяйственного ведения, безвозмездной или льготной аренды; у приватизированных организаций — частная собственность или на праве аренды

Общие основы управления следует рассматривать через ряд клю­чевых понятий, характеризующих содержание и цели управленчес­кой деятельности, механизмы управленческого процесса, ожидае­мые результаты. К таким понятиям относятся руководство, менед­жмент, функции, взаимоотношения управляемой и управляющей системами, эффективность управления и т.п. В частности, под со­циальным (общественным) управлением понимается воздействие на общество в целом и его отдельные звенья (отрасли, социально-политическую и духовную жизнь) с тем, чтобы обеспечить их нор­мальное функционирование и развитие, успешное движение систе­мы к заданной цели.

В современных условиях одним из важнейших методов управле­ния социальной сферой является социальное программирование. Оно представляет собой форму системного перераспределения финансо­вых ресурсов для решения конкретных социальных задач на основе определения приоритетов, критериев, экспертной оценки ситуации. Важной чертой социального программирования является четкое оп­ределение адресата получения ресурсов. Формируя и реализуя целе­вую программу, государство концентрирует внимание общества на необходимости решения именно данной проблемы, привлекая для этого на системной основе финансовые средства. Комплексный под­ход к выполнению программных мероприятий способствует повыше­нию социально-экономической эффективности произведенных зат­рат.

В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного про­цесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249, намеча­ется расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования. Для этого наряду с федеральными и региональными целевыми программами будут приниматься ведом­ственные целевые программы. С точки зрения организации бюджет­ного процесса именно ведомственные целевые программы как основ­ная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полно­мочий по реализации программы у одного главного распорядителя (администратора) бюджетных средств. В результате федеральные и региональные целевые программы останутся инструментом экономи­ческой политики государства, а ведомственные целевые программы будут служить инструментом бюджетного планирования расходов.

Качество управления финансами социальной сферы в целом и каж­дого субъекта хозяйствования в отдельности представляет собой си­стему форм и методов, обеспечивающих образование, движение и использование финансовых ресурсов при реализации задач социаль­ной политики. Этот механизм включает в себя процессы финансиро­вания, инвестирования, участия учреждения в роли продавца на рын­ке аналогичных услуг, выступления в роли участника какого-либо проекта или партнера сделки. При этом все действия должны быть нацелены на достижение наилучших результатов с наименьшими затратами.

Не являются исключением и бюджетные учреждения, где процесс принятия управленческих решений по привлечению и использова­нию финансовых средств должен прямо или косвенно обеспечивать реализацию миссии организации либо главную цель, ради которой она создана — оказание социальных услуг, по большей части на бесплат­ной основе, а не извлечение прибыли. Однако в них недостаточно развит финансовый менеджмент и социальный маркетинг, тогда как умелое сочетание этих управленческих элементов может существен­но повысить эффективность деятельности социальной сферы в це­лом и качество бюджетных услуг.

В общем виде понятие «финансовый менеджмент» — это совокуп­ность разработанных и применяемых форм и методов управления финансами в целях повышения эффективности деятельности орга­низации. В связи с тем, что в организациях социальной сферы крите­рии эффективности четко не определены, содержание финансового менеджмента отличается в каждой из отраслей, зависит от формы собственности и организационно-правового статуса субъекта хозяй­ствования, масштабов его деятельности, миссии и стратегических направлений развития. Финансовый менеджмент следует рассматривать как решение комплекса вопросов, охватывающих разные аспек­ты финансовых отношений: функциональных, институциональных, организационно-правовых. С позиций функционального подхода финансовый менеджмент является одним из элементов управления и представляет собой составную часть финансового механизма, име­ет объект и субъект управления. Объект управления — финансы со­циальной сферы во всех формах их проявления с позиций как потре­бителя, так и исполнителя услуг. Субъект управления в финансовом менеджменте — специалист в области финансов определенной отрас­ли сферы услуг или группа соответствующим образом подготовлен­ных специалистов.

Социальный маркетинг представляет собой исследование рынка социальных услуг, изучение спроса и предложений на них, проведение анализа соответствия цен на услуги их качеству. Важное значение дол­жно отводится пропаганде лучшего опыта работы для привлечения в социальную сферу средств населения и корпораций, организации не­зависимого контроля. Все это способствует развитию цивилизован­ных рыночных отношений.

Современная стратегия дальнейшего развития отраслей социаль­ной сферы строится с учетом изменений, происходящих в социаль­но-экономических отношениях и государственно-политическом уст­ройстве России. Можно выделить четыре направления совершенство­вания управления, напрямую связанных с финансами:

1) разграничение полномочий, источников формирования дохо­дов бюджетов и ответственности органов управления всех уровней за состояние и развитие социальной сферы и обеспечение их эффек­тивного взаимодействия;

2) переход от распределительного и директивного способа управ­ления к регулирующему управлению;

3) развитие принципов автономности хозяйствующих субъектов с одновременным повышением ответственности за конечные резуль­таты деятельности;

4) развитие общественно-государственных форм управления.

Кроме того, в процессе управления важно определить приорите­ты, привлечь дополнительные источники финансирования, разрабо­тать организационные и экономические механизмы рационального использования имеющихся средств. В табл. 9.2 представлена класси­фикация основных мероприятий по реформированию экономических отношений в социальной сфере.

Перспективная форма удовлетворения общественных потребно­стей — обеспечение предоставляемых населению государственных и муниципальных услуг, в том числе путем внедрения конкурентных

Таблица 9.2

Классификация основных мероприятий государства по реформированию экономических отношений в социальной сфере

Организационно- экономические отношения	Финансово- экономические отношения	Экономико-правовые отношения
1. Реструктуризация сети государствен- ных и муниципаль- ных учреждении	1. Введение норма- тивного подушевого финансирования со- циальных услуг и формирование госу­дарственного (муни­ципального) заказа	1. Создание системы государственных и муниципальных стан- дартов
2. Расширение фи- нансово-хозяйствен- ной самостоятельно- сти и разнообразия организационно-пра- вовых форм учреж- дении и организации	2. Обеспечение ра- ционального исполь- зования внутрисис- темных ресурсов, и в первую очередь, бюджетных	2. Разработка порядка оценки качества бюд- жетных услуг
3. Модернизация ма- териально-техничес- кой базы государст- венных и муници- пальных учреждении	3. Создание условий для привлечения до- полнительных ис- точников финанси- рования	3. Изменение принци- пов оплаты труда ра- ботников бюджетной сферы

способов распределения бюджетных средств через систему форми­рования государственного (муниципального) социального заказа.

Под государственным социальным заказом подразумевается совокуп­ность размещаемых на конкурсной основе договоров между государ­ственным заказчиком и поставщиком, по условиям которых заказчик обязуется оплачивать социальные, образовательные, культурные, медицинские услуги, оказываемые населению на бесплатной основе. Договор на выполнение государственного заказа должен заключать­ся на конкурсной основе в условиях конкуренции за доступ к бюд­жетным ресурсам между государственными учреждениями и органи­зациями и частными организациями, оказывающими однородные услуги. Развитие этого направления будет возможно при условии подушевого финансирования, замены части услуг денежными вы­платами.

До недавнего времени не допускалось осуществления государ­ственного финансирования негосударственных учреждений. Сейчас становится возможным устанавливать договорные отношения меж­ду государственными органами управления и конкретным исполни­телем. Правовые отношения, возникающие между заказчиком и ис­полнителем социального заказа, принципиально отличаются от отно­шений государственного органа и подведомственного учреждения, поскольку они регулируются гражданским, а не финансовым правом. Средства, получаемые исполнителем, являются платой за работу, а не целевым финансированием учреждения.

Итак, в современных условиях наблюдается тенденция к упоря­дочению процессов финансирования бюджетных услуг, а в управле­нии приоритетной называется процедура делегирования обязаннос­тей, прав и ответственности за достижение конечных результатов. При этом финансовые ресурсы являются одним из главных ограни­чителей управленческого воздействия на развитие отраслей социаль­ной сферы. Сущность современной стратегии государственного уп­равления финансовыми ресурсами в социальной сфере заключается в необходимости соотносить избранные цели развития с финансовы­ми возможностями государства. Такой подход к управлению способ­ствует проявлению коммерческой инициативы бюджетными учреж­дениями при принятии ими управленческих решений и расширяет круг субъектов, заинтересованных в повышении качества и количе­ства предоставляемых социальных услуг.