4. Формирование и развитие науки административного права России. Наука административного права и наука управления.

АП как правовая дисциплина и самостоятельное научное знание начало формироваться в процессе развития государства и его аппарата в 15-16 веках, на тот момент появились такие понятия, как полицейское право, наука полиции, наука права внутреннего управления, административное право.

Выделяются 2 основные позиции возникновения АП в Европе:

1. По мнению Бельского, полицейское право на тот момент на первоначальном этапе регулировало как охранительные, так и управленческие отношения, которые на первоначальном этапе практически не разграничивались.

Во второй половине 19 века от государственного права, в сторону полицейского отпочковались такие разделы как органы исполнительной власти, государственная служба и административная юстиция, что, безусловно, расширило понятия государственного управления и создало основу формирования административного права. В это же время понятие полиции сужалось и становилось частью управления. Впоследствии она получила наименование полицейское управление, а полицейское право становится подотраслью административного права. 2. Дерюжинский указывал, что слово «ПОЛИЦИЯ» имеет греческое происхождение от «городское или государственное устройство». Его начали употреблять сначала во Франции, позже в Германии, включая полицию в элементы общественного порядка, общественное благополучие и правительственную деятельность, направленную на его обеспечение.

Основными предпосылками становления АП являются следующие факторы:

- обеспечение общественного благополучия и защита общества от опасности

- создание аппарата управления и упорядочения управленческой деятельности

- установление в законах взаимных прав и обязанностей граждан, государства и органов управления

- определение правовым путем порядка рассмотрения споров между гражданами и органами управления

- обеспечение законности в сфере публичного управления.

Родиной АП считается Франция. АП нормы романо-германской системы регламентируют, прежде всего, организацию системы государственного управления, их взаимоотношения, внутреннюю структуру, правовой статус и регулируют отношения между административными учреждениями и отдельными гражданами.

В отличие от континентальной правовой системы в англосаксонских странах АП в отрасль стала трансформироваться гораздо позднее. В конце 19 века в США возникла необходимость создания АП. Стремительно происходили процессы монополизации экономики страны, что требовало новых методов решения возникающих проблем и создание соответствующих управленских органов.

Возникновение АП в современном его понимании обусловлено изменениями государства и гражданина. Государственное управление в советский период рассматривалось в следующем контексте:

1. Один из видов государственной деятельности

2. Централизация управления государством

3. Включение в государственное управление организационно-распорядительной функции в т.ч. контроля.

1. Понятие науки административного права

Науку административного права следует рассматривать как систему взглядов и представлений о государственно-правовом содержании процессов и явлений, складывающихся в различных сферах исполнительно-распорядительной деятельности государства. Она раскрывает теоретические положения об отрасли административного права и предмете ее регулирования. Наука административного права исследует такие правовые проблемы, как сущность государственного управления, его организацию в различных областях государственной деятельности, формы и методы его осуществления; административно-правовой статус органов исполнительной власти, граждан и организаций; прохождение государственной службы и статус государственных служащих; административный процесс и ряд других.

Нормативную основу науки административного права составляют Конституция Российской Федерации, законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие различные стороны государственного управления. Теоретической основой науки административного права являются философские и общесоциологические науки, теория права, а также работы отечественных и зарубежных юристов. Методологической основой науки административного права являются исторический, сравнительно-правовой, логический, формально юридический и другие методы научного исследования. Наука административного права вырабатывает конкретные пути оптимизации государственного управления, всего механизма административно-правового регулирования. Она тесно связана с другими отраслями правовой науки и прежде всего с теорией государства и права и конституционным правом, которые содержат общие базовые принципы для всех отраслей юридической науки.

Предметом науки административного права являются административно-правовые нормы, административные правоотношения, административно-правовые категории и правоприменительная практика.

2. Развитие науки административного права

Наука административного права возникла из камеральных наук, получивших свое развитие в Германии в ХVII в.

В XVII-XVIII вв. в европейских государствах возникла наука о полиции (Polizeiwissenschaft), которая непосредственно предшествовала науке административного права и теории государственного управления. Основателями науки полицейского права считаются такие юристы, как И.Г. Юсти и И. Зонненфельс. Полицейская власть государства проявлялась в создании полицейского законодательства, в надзоре, в предупредительных мерах и полицейской юрисдикции*(35).

В начале XIX в. начинается новый этап развития науки о государственном управлении. Прежней концепции "полицейского государства" пришла на смену концепция "правового государства", в котором гарантировалась свобода личности от произвола администрации. Методологической основой концепции правового государства стали работы И. Канта, учение об общественном договоре Ж.-Ж. Руссо, теория разделения властей Д. Локка и Ш. Монтескье. Наиболее полно и систематизированно в тот период теория государственного управления в условиях правового государства была разработана немецким ученым Лоренцем фон Штейном (1815-1890). По мысли Л. Штейна, управление призвано для осуществления государственной воли, закрепленной в законодательных актах законодательными учреждениями. Сущность и понятие управления состоят в том, что благодаря ему воля государства - закон получает осуществление в объективно существующих отношениях действительной жизни через посредство силы и деятельность последнего.

Немецкая и французская доктрины административного права складывались в полемике друг с другом, обмениваясь идеями, гипотезами, построениями. Обе доктрины прямо и косвенно влияли на развитие русской науки административного права, видными представителями которой в конце XIX - первой трети XX в. были И.Т. Тарасов, В.Ф. Дерюжинский, В.В. Ивановский, Н.И. Лазаревский, Э.Н. Берендтс, А.И. Елистратов, В.Л. Ковалевский и другие ученые-административисты.

В советский период получила дальнейшее развитие теория административного права - понятие государственного управления как подзаконной исполнительно-распорядительной деятельности государственного аппарата*(41). Ученые-административисты И.Н. Ананов, B.А. Власов, С. Берцинский, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Г.И. Петров, С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская и ряд других внесли значительный вклад в юридическую теорию государственного управления и разработку его отдельных проблем.

В связи с изложенным авторами книги сделан вывод о необходимости различать такие категории, как:

- социальное управление, т.е. деятельность всего государства по упорядочению общественных отношений;

- управление как организационную деятельность, призванную обеспечивать условия для успешного осуществления возложенных на любой орган (организацию) функций;

- государственное управление - деятельность, осуществляемую в общегосударственном масштабе специальными субъектами - органами государственного управления.

В современный период российской государственности вопросы административного права разрабатываются учеными-административистами: Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, В.М. Манохин, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов, А.П. Алехин, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов и другие ученые.

3. Актуальные проблемы науки административного права

1. Одной из ключевых проблем в науке административного права является проблема анализа сущности государственного управления и его соотношения с категорией исполнительной власти, которая закреплена в Конституции Российской Федерации.

2. В стране осуществляется административная реформа, связанная с реорганизацией государственного управления и прежде всего исполнительной власти как федеральной, так и субъектов Российской Федерации. Целью этой реформы является простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительными органами местного самоуправления, между государственными органами и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией и децентрализацией, с другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни.

3. В Российской Федерации продолжается реформа государственной службы. Роль государственной службы в стране очень велика. Развитие представлений о системе органов исполнительной власти, повышение эффективности их деятельности, оптимизация компетенции и административно-правового статуса в целом невозможны без параллельного совершенствования законодательства о государственной службе и прежде всего без четкого законодательного закрепления этого понятия. Требует дополнительной научной проработки и вопрос о таких видах государственной службы, как "военная служба" и "правоохранительная служба" и их особенностях.

4. Актуальной и сложной для науки административного права является проблема административно-правового регулирования в экономической сфере.

В современных условиях концепция государственного управления, базировавшаяся на едином производственно-хозяйственном комплексе, устарела и должна быть коренным образом пересмотрена. Современное государственное управление экономикой проявляется не столько в форме прямого командного воздействия, сколько в других формах, к которым относятся, в частности, регулирование деятельности хозяйствующих субъектов; стандартизация продукции, работ, услуг; осуществление контрольно-надзорных функций. Эти формы можно отнести к разновидности государственного управления - государственному регулированию. В то же время в Российской Федерации существуют отрасли хозяйства, где сохраняются функции государственных органов по управлению хозяйствующими субъектами (государственные корпорации), в частности, атомная энергетика, производство военной продукции, авиа- и судостроение и ряд других.

5. Актуальной в административном праве остается проблема общественного порядка, требующая в условиях функционирования всех форм собственности более глубокого понимания.

6. В настоящее время актуальна проблема административно-правового регулирования миграционных процессов.

7. Острейшей становится научная проблема, связанная с административным процессом, его пониманием, соотношением с административной юстицией и административным судопроизводством, а также проблема административной деликтологии.