Каковы степень демократичности и порядок формирования Конституанты: нормы, процедуры, интересы

Степень демократичности Конституант определяется порядком их формирования: являются они самопровозглашенными, выборными, назначаемыми, или предполагают какой-либо иной комбинированный порядок формирования. В России 1917 г. проблема заключалась в определении того, в какой мере власть Учредительного собрания опирается на предшествующее законодательство, а в какой является самопровозглашенной. Как считали сторонники Временного правительства, генезис власти Учредительного собрания должен максимально опираться на юридическую преемственность (при всей условности ее для революционной России). Революция, - полагали они, - отменила Основные законы, на которые опиралась царская власть, но не все. "Не уничтожив государства, - говорит В. М. Устинов, - революция не уничтожила и законы, без которых народ в государстве жить не может. Все прежние законы остаются в силе и их следует соблюдать до тех пор, пока они не будут отменены или изменены признаваемой народом новой властью, то есть в настоящее время Временным правительством, а потом - Учредительным собранием". "Прочным новый государственный порядок может быть только в том случае, если весь народ признает его правильным и справедливым, а это может быть только в том случае, если самое установление этого порядка будет делом всего народа"³³. Данная позиция была характерна прежде всего для Конституционно-демократической партии³⁴, а также поддерживавшей ее земской интеллигенции³⁵.

Другой подход к проблеме был представлен радикалами, доказывавшими необходимость разрыва со старой правовой системой и создания самопровозглашенной Конституанты, выражающей исключительно волю народа. Народу, согласно этой позиции, жилось плохо потому, что он "не сам управлял страной, не сам издавал законы для себя", а это делали для него "другие, те, в руках которых была власть. А власть имущие издавали такие законы, которые были выгодны им, а не народу, они заботились о себе, а не о народе". "Следовательно, если народ желает улучшить свою жизнь, он должен взять власть в свои руки, должен сам выработать законы, которыми страна должна руководиться, управляться"³⁶. Эта позиция разделялась представителями как умеренных, так и радикальных левых партий, стоявших вполне на почве популизма³⁷. Учредительное собрание получало в этой трактовке характер самопровозглашенного института. В конечном счете, идея подобной Конституанты была формально использована для установления большевиками альтернативной конституирующей власти - Съездов советов.

Идея создания Конституции из ничего (ex nihil) принадлежит Кокошкину: он сравнивал российскую постреволюционную ситуацию с библейской картиной творения, когда Божий дух носится над землей, еще не устроенной и не преобразованной. "И над морем нашей революции носится тоже животворящий и творческий дух. Этот живой и творческий дух есть признанное всей страной начало верховенства всего народа. У нас нет еще новой конституции, но основной фундамент этой конституции уже есть, и этот основной фундамент именно признание верховенства народа". Задача лишь в том, чтобы эти начала получили юридическое оформление путем всеобщих выборов³⁸. Принципиальное значение для выборных ассамблей приобретает анализ избирательного законодательства, использование различных ограничений которого или избирательных систем (например, мажоритарной, пропорциональной или смешанной) может в конкретных ситуациях дать качественно различный результат. Рассмотрим, как решала эти проблемы российская Конституанта.

Первая сторона проблемы - выборы должны быть всеобщими или ограниченными по сословному признаку. Другая сторона проблемы формирования Конституанты выборным путем - вопрос о целесообразности цензов и связанный с ним вопрос о соотношении пассивного и активного избирательного права для различных категорий населения. Если ограничения всеобщего избирательного права все же правомерны, то по каким параметрам - сословным, имущественным, и т.д.? Концепция выборов стала предметом обсуждения уже на стадии формирования Особого совещания для изготовления проекта Положения о выборах в Учредительное собрание и получала различные интерпретации по следующим параметрам.

1. Должно ли всеобщее избирательное право реализоваться одинаково применительно ко всем гражданам или из него возможны исключения по классовому и политическому признаку? Существовала возможность подмены всеобщих выборов - их проведением по классовому признаку, включавшая дискриминацию по этому направлению. Обсуждение вопроса о классовом факторе было в завуалированной форме продолжением спора о сословном принципе: "Русская революция, происходящая в стране хозяйственно отсталой, сама по себе не ставит и не может ставить себе задачи социалистической организации производства и уничтожения деления на классы. Минут бурные дни революции, и так или иначе установится буржуазный "порядок". Этот подход допускает возможность в мягких формах - сопротивления привилегированных классов в ходе выборов в Учредительное собрание и другие органы самоуправления, а потому не исключает избирательных репрессий по данному направлению³⁹. Иная сторона той же проблемы - возможность ограничения принципа равенства для врагов революции и деятелей старого режима (известный спор о том, допускать ли гражданина Романова и членов царской семьи к выборам в Учредительное собрание).

Эти "технические" проблемы избирательного законодательства приобретали принципиальное значение в виду роста политического экстремизма, делавшего упор на отрицании правовых механизмов народного волеизъявления и реализацию его через импровизированные квазидемократические органы власти - советы. Именно поэтому кадеты настаивали на соблюдении всех формальностей процедуры выборов, прежде всего при составлении списков избирателей, которые должны были создаваться не какими-либо "самочинными органами народной власти", а законно избранными "новыми демократическими органами самоуправления"⁴⁰. В этом требовании оппоненты кадетов видели главную причину затягивания созыва Учредительного собрания, провозглашая возможность созыва Собрания с отступлениями от жесткой процедуры в экстремальных условиях революции.

2. Должно ли всеобщее избирательное право быть распространено на мужчин и женщин в равной степени? Вопрос не столь очевидный для рассматриваемого времени, каким он является сейчас: напомню, что равенство избирательных прав женщин с мужчинами в странах европейской демократии было достигнуто значительно позднее и обусловливалось как более высоким уровнем женской эмансипации, так и большим вовлечением женщин в политику в рамках суфражистского движения⁴¹. В России этот сложный вопрос решался чрезвычайно просто. "По поводу возбужденного представительницами женских организаций вопроса об избирательных правах женщин при выборах в Учредительное собрание" Временное правительство на основании всего лишь "устного предложения министра-председателя" постановило сообщить "депутации от женских организаций, что под всеобщим голосованием Временное правительство разумело и разумеет голосование без различия пола"⁴². Так же, на основании устных предложений министра юстиции, решен был вопрос о приглашении в состав Особого совещания для изготовления проекта "Положения о выборах в Учредительное собрание" представителей от женских общественных организаций⁴³. Этим решением устанавливался принцип равенства "представителей от национальных, общественных и партийных организаций" с представительницами "от женских организаций"⁴⁴.

3. Должно ли всеобщее избирательное право корректироваться в направлении защиты национальных меньшинств или представляющих их политических объединений? Такая корректировка имела место путем привлечения в состав Особого совещания для изготовления проекта "Положения о выборах в Учредительное собрание" "кроме ранее приглашенных", следующих, "намеченных политическими организациями и отдельными национальностями, лиц" - представителей от украинцев и бурят⁴⁵; от Национального белорусского комитета; от литовцев; от армянской группы⁴⁶; от "грузинских политических партий"⁴⁷; от Совета Союза казачьих войск⁴⁸; от эстонских общественных организаций⁴⁹; и даже от сартов (оседлые жители Сыр-Дарьинской и части Ферганской и Самаркандской областей)⁵⁰. Фактически во всех этих случаях речь шла о кооптации новых членов Особого совещания, которая оказывалась возможной не на основе закона, но устного предложения министра юстиции, председателя Юридического совещания или представления Председателя Особого совещания.

4. Должны ли Конституанты допускать внутреннее деление по партийному признаку? Решающее значение при определении политического профиля Конституанты имеет дифференциация депутатов по партийному принципу. По наблюдению иностранных экспертов, российская ситуация напоминала Французскую революцию тем, что политические партии, точнее их фракции, в будущей учредительной ассамблее получали возможность непосредственно участвовать в разработке будущей конституции. Ж. Патуйе, директор Французского института в Петрограде, одним из первых сделал такое сравнение. "Во Французской революции, - писал он, - правые были представлены Жирондой, центр - умеренными якобинцами, левые - крайними якобинцами; во время русской революции этими 3 группами являются кадеты, блок меньшевиков и социалистов-революционеров и, наконец, большевики; во Франции правые разделились по отношению к Законодательному собранию 1792 г. В России, с точки зрения крайне левых, кадеты следовали примеру жирондистов сначала 6 мая до отставки Гучкова и Милюкова, а затем 3 июля до отставки всех министров-кадетов. Русская революция эволюционировала, следовательно, в направлении революционно-демократической диктатуры"⁵¹. Он отмечает далее, что опасность, которую не преодолела русская революция, состояла именно в том, что чрезмерное представительство демократических партий может сыграть на руку контрреволюции в вопросах конституционного устройства.

Вопрос о привлечении политических партий к разработке избирательного законодательства при формировании состава Особого совещания для изготовления проекта "Положения о выборах в Учредительное собрание", судя по документам, решался чисто прагматически, т.е. путем кооптации и вне какого-либо четкого юридического обоснования. Такая корректировка имела место путем привлечения "кроме ранее приглашенных", дополнительных деятелей, "намеченных политическими организациями"⁵², намеченных "различными организациями и политическими партиями", например, от Совета крестьянских депутатов (среди них фигурировал П. А. Сорокин); от "группы Единство" (представлявшей РСДРП); от Организационного комитета Российской социал-демократической рабочей партии (меньшевики)⁵³. По "устному предложению министра юстиции" был решен вопрос о приглашении "представителей грузинских политических партий"⁵⁴, эстонских и женских общественных организаций и вообще "от национальных, общественных и партийных организаций"⁵⁵. На основании "устного предложения министра-председателя" решено было пригласить в состав Особого совещания лиц, намеченных фронтовой группой Всероссийского съезда Совета солдатских и рабочих депутатов, и от Совета всероссийских кооперативных съездов⁵⁶.

5. Должно ли всеобщее избирательное право распространяться на солдат, учитывая ситуацию войны? Наделение солдат правом пассивного и активного избирательного права на выборах в Учредительное собрание - отнюдь не очевидный приоритет. Опыт многих стран был против этого, поскольку считалось, что солдаты, среди которых преобладали неграмотные люди, будут голосовать по указанию командного состава. Сказывались и опасения вовлечения армии в политику (угроза военного переворота, демонстрировавшаяся бонапартизмом). Тем не менее лоббирование интересов армии было настолько сильным, что Временное правительство оказалось неспособно противостоять ему уже на стадии подготовки избирательного законодательства. На основании "устного предложения министра-председателя" было принято решение пригласить в состав Особого совещания лиц, намеченных фронтовой группой Всероссийского съезда Совета солдатских и рабочих депутатов - от Северного, Западного, Юго-Западного, Румынского, Кавказского фронтов⁵⁷. Патриотическая установка защитников Временного правительства затрудняла доводы против участия армии в выборах: "Как армия, скованная железным кольцом сознания важности своего дела, - считал один из них, - мы должны соединиться и сплотить свои ряды". Страна, выступающая единым политическим организмом, должна обеспечить организацию уездных, губернских и всероссийских комитетов - помочь Временному правительству в организации Учредительного собрания⁵⁸. Ключевая проблема в условиях войны - отношение к участию армии и особых ее групп (в частности, дезертиров) в выборах. Социальная риторика левых партий, близкая визионерству, делала этот момент чрезвычайно опасным⁵⁹.

В России 1917 г. существовало объективное противоречие между предельно демократическим порядком формирования Учредительного собрания и уровнем профессионализма, который мог быть обеспечен таким порядком формирования. Это противоречие профессионализма и популизма в концентрированном виде прослеживается на институциональном уровне в противостоянии двух институтов - Юридического совещания и Особого совещания для изготовления проекта положения о выборах в Учредительное собрание, точнее, его Комиссии по выборам. Юридическое совещание было учреждено Временным правительством для рассмотрения "вопросов публичного права, возникающих в связи с установлением нового государственного порядка". В его компетенцию входили "предварительные юридические заключения по мероприятиям Временного правительства, имеющим характер законодательных актов, а также и иным, по которым такое заключение будет признано Временным правительством необходимым"⁶⁰. "На рассмотрение Юридического совещания, согласно положению о нем, передаются вопросы публичного права, возникающие в связи с установлением нового государственного порядка. Равным образом, Совещание дает предварительные юридические заключения по мероприятиям Временного правительства, имеющим характер законодательных актов, а также и иным, по которым такое заключение будет признано Временным правительством необходимым"⁶¹. По предложению управляющего делами Временного правительства было решено "председательствование в Юридическом совещании возложить на Федора Федоровича Кокошкина"⁶².

Другим институтом, непосредственно готовившим выборы, стало Особое совещание для изготовления Проекта положения о выборах в Учредительное собрание под председательством Кокошкина (созданное постановлением Временного правительства 25 марта 1917 г.). В центре внимания работы Особого совещания, а также в практической работе Всероссийской по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии (Все выборы), созданной летом 1917 г., находилась разработка нового избирательного законодательства и административной инфраструктуры для его реализации. Общая направленность в решении этого вопроса (несмотря на представительство разных партий) определялась стремлением профессиональной части авторов "Положения" максимально объективно отразить волю общества, с одной стороны, и, с другой, - нейтрализовать по возможности негативное влияние на исход выборов наименее подготовленной части общества (этим объясняется, в частности, дискуссия о возрастном цензе, стремление обеспечить права меньшинств, обсуждение системы контроля и перебаллотировок). Особое совещание образовывалось "для изготовления проекта положения о выборах в Учредительное собрание", а в его состав было решено назначить специалистов по вопросам государственного права, представителя статистической науки и других сведущих лиц и пригласить политических и общественных деятелей, представляющих главные политические и национально-политические течения России⁶³. В состав Особого совещания были назначены квалифицированные юристы, члены Государственной думы первого созыва профессора С. А. Котляревский и Ф. Ф. Кокошкин, член Государственной думы второго созыва профессор В. М. Гессен, члены Государственной думы В. А. Маклаков и М. С. Аджемов, академик А. С. Лаппо-Данилевский, магистр государственного права Н. И. Лазаревский, магистр международного права барон Б. Э. Нольде, начальник Главного управления по делам местного хозяйства Н. Н. Авинов, член консультации, учрежденной при Министерстве юстиции А. Я. Гальперн и кандидат прав В. В. Водовозов⁶⁴. Далее, однако, этот институт размывается: в него, как было показано, включаются представители от партий и национальностей, что не могло не вести к дезорганизации всей работы и переходу от профессионализма к популизму⁶⁵.

Объективное противоречие двух типов институтов, одни из которых были вполне профессиональными, а другие популистскими и недостаточно квалифицированными по составу, признавалось современниками. Если Юридическое совещание было "маленькой, быстро спевшейся коллегией юристов, и работа в ней была легка и приятна", то "комиссия по составлению закона о выборах в Учредительное собрание была многоголовым сборищем, почти парламентом", а тем юристам старой формации, которые принимали в ней участие, "приходилось преодолевать величайшие трудности"⁶⁶.

Россия отказалась от самопровозглашенной Конституанты, но не смогла в конечном счете реализовать и выборную. Наиболее демократичный избирательный закон, разработанный на волне завышенных ожиданий, не мог дать прогнозировавшийся его разработчиками социальный эффект - достижение консенсуса⁶⁷. Объективно востребованной являлась в этих условиях назначаемая Конституанта или, в крайнем случае, формируемая по смешанному признаку при цензовой избирательной системе. Она позволяла в дальнейшем осуществить полноценное законодательное обеспечение выборов (закон о выборах); адекватный выбор избирательной системы (пропорциональная, мажоритарная или смешанная); определить статус членов законодательного собрания и ограничить возможности их группировки по партийным фракциям, в частности, решить, кто и как будет проверять их мандаты; должны они пользоваться императивным или свободным мандатом; иметь депутатскую неприкосновенность (иммунитет) или нет; получать оплату за свой труд или им должно быть отказано в ней. Серьезное обсуждение этих проблем оказалось затруднено порядком формирования институтов, готовивших Учредительное собрание: профессиональное направление в их деятельности не смогло остановить популистских настроений. Следствиями стали параллелизм институтов, готовивших русскую Конституанту, упущенная возможность своевременного созыва Учредительного собрания; неспособность Временного правительства взять под контроль процесс разработки и принятия конституции.