Кем и каким образом создана Конституанта: от законов Старого порядка к революционному порядку

Учредительное собрание готовилось Временным правительством, само название последнего подчеркивало эту его техническую функцию. В то же время прерогативы самого Временного правительства оспаривались другими центрами власти и вызывали сомнения с юридической точки зрения⁴. Именно поэтому данная проблема была вынесена на первое заседание Временного правительства (2 марта 1917 г.), в ходе которого министр-председатель "возбудил вопрос о необходимости точно определить объем власти, которой должно пользоваться Временное правительство до установления Учредительным собранием формы правления и основных законов Российского государства, равным образом, как о взаимоотношениях Временного правительства к Временному комитету Государственной думы"⁵.

Определение объема власти могло быть осуществлено путем установления того, какие политические институты должны унаследовать власть, принадлежавшую до революции монарху. Ими могли стать Государственная дума IV созыва, Комитет Государственной думы и Временное правительство. Решение вопроса в пользу Временного правительства сделало его центральной инстанцией при подготовке Учредительного собрания, отодвигая от этого другие политические институты. Это исключало, например, возможность формирования Конституанты на основе Государственной думы - вариант, позволявший быстро и эффективно решить проблему обеспечения конституционной преемственности новой власти. Возобладавшее решение о том, что "вся полнота власти, принадлежащая монарху, должна считаться переданной не Государственной думе, а Временному правительству", минуя Думу и Комитет, означало разрыв конституционной преемственности, фактически - государственный переворот. Осознание данного факта разрыва конституционной преемственности уже в момент начала работы правительства документировано в заседании: "Нет оснований полагать, что Временное правительство во время перерывов занятий Государственной думой может издавать меры законодательного характера, применяя порядок, установленный ст. 87 "Основных законов", так как после происшедшего государственного переворота основные законы Российского государства должны считаться недействительными и Временному правительству надлежит установить как в области законодательства, так и управления, те нормы, которые оно признает соответствующими в данный момент"⁶.

Поставив под вопрос передачу власти конституционным путем, Временное правительство было обречено двигаться по пути революционной трансформации права. Однако на этом пути оно имело серьезного конкурента в виде спонтанно сформировавшейся советской модели представительства. Появившееся именно в этот момент понятие "двоевластие" отражало неопределенность ситуации и требовало от Временного правительства подавления альтернативного центра власти и влияния. Констатировав, что "по обстоятельствам текущего времени Временному правительству приходится считаться и с мнением Совета рабочих депутатов", министры подчеркивали, что позволить "такое вмешательство в действия правительства являлось бы недопустимым двоевластием". Компромиссный вариант взаимоотношений двух политических институтов нашел выражение в рекомендации о том, что "членам Временного правительства надлежало бы ознакомляться с предложениями Совета рабочих депутатов в своих частных совещаниях до рассмотрения этих вопросов в официальных заседаниях Совета министров". Институциональное решение данных вопросов оказывалось не только юридической, но и самостоятельной политической проблемой, определявшей легитимность новой власти.

Обеспечение конституционной преемственности передачи власти при ее фактическом разрыве стало одним из приоритетов деятельности Временного правительства с первых дней существования. Осознавая эти юридические противоречия, Временное правительство стремилось интерпретировать соответствующие законодательные акты таким образом, чтобы нивелировать факт разрыва правовой преемственности и устранить сомнения в отношении прав Временного правительства на власть⁷. Добиться этого можно было лишь поставив во главу угла концепцию Учредительного собрания, способного выразить социальные ожидания в правовой форме и одновременно обеспечить ретроспективную легитимацию правового разрыва. Окончательное разъяснение вопроса о правовых основаниях передачи власти было дано Сенатом⁸.

Существенной составляющей успеха новой власти являлась ее способность легитимировать свое существование в глазах населения. Этой цели служили две декларации Временного правительства, сравнение которых отражает определенную эволюцию легитимирующей формулы и места Учредительного собрания в ней. В первой "Декларации Временного правительства и Совета рабочих и солдатских депутатов", объявлявшей о составе и руководящих принципах деятельности Временного правительства, задача подготовки и созыва Учредительного собрания ставилась в контекст других демократических инициатив - амнистии по всем политическим и религиозным делам (в том числе террористическим покушениям, военным восстаниям и аграрным преступлениям); обеспечения свободы слова, печати, союзов, собраний и стачек, с распространением политических свобод на военнослужащих в пределах, допускаемых военно-техническими условиями; отменой всех сословных, вероисповедных и национальных ограничений⁹. Во второй декларации "От Временного правительства" (обращение к гражданам Российского государства от 6 марта 1917 г.) уже не был упомянут Совет рабочих депутатов, а идея созыва Конституанты становилась центральной помимо иных демократических требований¹⁰.

Позиция русского либерализма в отношении Учредительного собрания не была постоянной и проделала определенную эволюцию¹¹. В исследованиях и выступлениях Ф. Ф. Кокошкина по этому вопросу в 1917 г. исчерпывающим образом отражены все основные направления организации русской Конституанты¹²: известные исторические модели таких институтов конституирующей власти; их полномочия; отношения с исполнительной властью и, в частности, с временной исполнительной властью; состав и количество членов Собрания; система выборов (преимущества и недостатки мажоритарной и пропорциональной систем); время выборов и сроки созыва; вопросы, выносимые на обсуждение; отражение специфики военного времени (вопрос об участии действующей армии в выборах); создание местных органов для руководства выборной операцией.