Каков реальный объем полномочий, которыми конституционно располагает учредительная власть: от абсолютизма народной воли к ее самоограничению

В истории существовали Конституанты, воплощавшие народный суверенитет и наделявшие себя всей полнотой власти. Однако в большинстве случаев конституирующая власть получает ограниченный характер. Конституционные ассамблеи (Учредительные собрания) редко создаются по собственной инициативе, но, как правило, инициируются внешними силами, характер и влияние которых могут быть различны и во многом определяют будущий тип конституционализма. Иначе говоря, имеется, как правило, институт или лицо, которое принимает решение о созыве конституирующей ассамблеи. Возможно создание конституции особым конституирующим органом (более или менее демократическим); парламентом, наделенным конституирующей властью, и принятием изменений и конституций референдумом. В соответствии с радикальностью задуманных преобразований встает проблема ограничений, накладываемых обществом на Конституанты сверху и снизу. Ограничения процесса создания конституции могут исходить сверху (если депутаты конституирующей ассамблеи налагают определенные ограничения на порядок ее работы или на содержание конституции) или снизу (когда они вытекают из процесса ратификации конституции)¹³.

Если разработчики конституции знают, что подготавливаемый ими документ будет утверждаться другим институтом, то знание предпочтений этого института само по себе будет служить инструментом ограничения того, что они могут предложить. Так было, например, в ходе разработки конституций XX в. в странах, находящихся под иностранной оккупацией (Германия и Япония), где Конституанты были ограничены международными соглашениями держав-победительниц, а также контролем со стороны оккупационных властей, который мог быть опосредованным (как в Германии) или иметь характер непосредственного вмешательства (как в Японии). Во всяком случае, оба варианта послевоенных конституций составлялись с учетом мнения союзников, а свобода разработчиков в решении основных вопросов была минимальна. В ЮАР создатели конституции были ограничены заранее зафиксированными общими принципами, неукоснительного выполнения которых требовал Конституционный суд. В Испании такие ограничения были наложены заключением пактов Монклоа и последующим контролем политических партий за ходом работ конституционной комиссии. В ряде стран подобные ограничения на конституирующую власть налагались секретным соглашением политических партий (Аргентина) или психологическим давлением на Конституанту со стороны реальных структур власти - бюрократии и армии (многие развивающиеся страны, например, Бразилия). Интересным примером ограничений Конституанты является ограничение ее полномочий со стороны исламских экспертов (Иран). В государствах номинального конституционализма такой контролирующей инстанцией является Политбюро, а в государствах мнимого конституционализма - монарх или диктатор. Отношения между конституирующими ассамблеями и воздействиями на них сверху и снизу носят сложный характер и эти ассамблеи часто отталкиваются от инструкций, даваемых вышестоящими властями. Выбор масштабов ограничений конституирующей власти должен соотноситься со степенью радикальности задуманных реформ и риском дисбаланса системы. Кроме того, он зависит от текущей расстановки политических сил, способных повлиять на закрепление той или иной модели. Так, Конституция США 1787 г., принятая на Филадельфийском Конвенте, оказалась крайне неопределенна в решении вопроса о созыве Конвента для изменения конституции в будущем¹⁴. Проблема всех формирующихся политических систем, следовательно, - в выборе типа Конституанты.

В российской ситуации 1917 г. выделяется как минимум 5 концепций конституирующей власти, которые можно расположить по мере нарастания роли конституирующей власти: во-первых, концепция полного отрицания ее необходимости во имя неограниченного народного суверенитета; во-вторых, признание ограниченного суверенитета Конституанты, сдерживаемой в своих прерогативах конкурирующей революционной силой; в-третьих, признание ограниченных полномочий Конституанты, определяемых предшествующим законодательством, положенным в основу ее деятельности; в-четвертых, концепция всесильной Конституанты, которая, однако, сама встает на путь самоограничения; в-пятых, признание абсолютного (неограниченного ничем) суверенитета Конституанты.

Первая концепция - полного отрицания необходимости Конституанты во имя неограниченного народного (или монархического) суверенитета. Это была позиция крайних партий - анархистов и монархистов. Анархисты из доктринальных соображений отрицали саму идею представительства и организацию работы на основе партийного разделения, выдвигали призыв к спонтанной самоорганизации в профсоюзы и советы во главе с Всеобщим союзом труда, который должен провести революционные реформы для водворения "анархического коммунизма"¹⁵. "Опыт прежних революций, - полагали они, - учит нас, что трудовой народ получает и сохраняет за собой лишь то, что он сам, благодаря своим настойчивым действиям, успевает завоевать во время революции. Те требования, которые трудовой народ доверяет Учредительному собранию или иному выборному представительству, остаются обыкновенно невыполненными. Мы не имеем никакого основания и в настоящее время передавать все свое дело какому бы то ни было выборному правительству". Главная причина недоверия к Учредительному собранию заключалась в том, что в нем будут преобладать привилегированные - "люди с большим образованием, с историческим опытом - профессора, юристы, государственные деятели, превосходно знакомые с настоящим положением дел в России и знающие, что им следует делать в интересах привилегированных классов". Поэтому Учредительному собранию анархисты противопоставляли лозунг социальной революции, без завоеваний которой "все наши политические преобразования будут лишь перестройкой тюрьмы, в которой мы все-таки осуждены быть узниками"¹⁶. Монархисты отвергали Учредительное собрание, в сущности, по сходным основаниям - как институт, узурпирующий прерогативы истинного суверена, только в этом качестве выступал не народ, а самодержавный монарх¹⁷. Противниками Учредительного собрания были и те умеренные партии, которые, как "Союз 17 октября", считали политическую систему дуалистической монархии вполне адекватной ситуации в стране¹⁸. "Не видели причин" требовать замены Думы Учредительным собранием и партии, отстаивавшие путь эволюционных преобразований¹⁹.

Вторая концепция - признание ограниченного суверенитета Конституанты, сдерживаемой в своих прерогативах конкурирующей революционной силой; создание конституанты, законодательные прерогативы которой были бы ограничены извне - революционными институтами. Доминирующей тенденции рассматривать Учредительное собрание в качестве высшего выражения народного суверенитета и основного источника легитимации новой власти противостояла концепция непосредственной демократии, видевшая свою задачу в обосновании решающей роли советов в выражении народной воли. Этот взгляд не получил (и не мог получить) четкого правового обоснования, однако стал источником ряда аргументов, фактически направленных против самой идеи Учредительного собрания. Апологет этой модели сторонник большевиков М. А. Рейснер настаивал на том, что народ не должен ограничиваться созывом Учредительного собрания и передачей ему (т.е. корпусу своих представителей) власти, но должен осуществлять эту учредительную власть непосредственно (по образцу Швейцарии). "У нас в России учредительный почин исходит от революционного народа, который в лице совета рабочих и солдатских депутатов дал полномочного выразителя своих мнений. И этот совет не только возобновил вопрос о созыве Учредительного собрания, но и сумел привести это требование в программу так называемого Временного правительства"²⁰. Вопрос о форме правления уже решен революционным путем в пользу демократической республики. В открытом письме профессора Рейснера, адресованном Совету рабочих и солдатских депутатов в мае 1917 г., он не считает нужным вынесение на Учредительное собрание принципиальных вопросов, поскольку "в России революцией установлена уже фактическая демократия с целым рядом революционно сложившихся народных установлений"²¹. Под последними имеются в виду советы, поскольку именно к ним Рейснер апеллирует как к противовесу Учредительному собранию²². Это была та концепция конституционного двоевластия, последующего захвата власти и установления диктатуры, которую реализовали большевики.

Третья концепция - признание ограниченных полномочий Конституанты, определяемых предшествующим законодательством, положенным в основу ее деятельности. Ее придерживались те деятели Временного правительства, которые подчеркивали полноту власти Временного правительства в переходный период и настаивали на максимальном правовом ограничении учредительной власти. В тех странах, считали они, где допускается независимая конституирующая власть, она становится предметом подробной регламентации. Неопределенность в вопросе о конституирующей власти или процедуре конституционных поправок может стать поводом для политического раскола. Полновластное, ничем не стесненное Учредительное собрание, которое "многие считают до настоящего времени наиболее полным проявлением народовластия, выражением того, что именуется волей народа", считали они, "есть все-таки всегда "скачок в неизвестное", перерыв в преемственности государственной власти, пренебрежение тем, что создалось и существует. Иногда это пренебрежение может быть не опасно, иногда даже нужно, как выход, но принятие такого способа создания нового строя есть осуждение того пути, которым страна шла до тех пор и который сама она считала законом для всех обязательным"²³.

Четвертая концепция - теория самоограничения Конституанты. Она исходила из идеи всесильной Конституанты, прерогативы которой, однако, должны быть ограничены ею самой во времени и связаны с достижением определенных целей, что необходимо во избежание деспотизма. В юридической литературе того времени внимательно обсуждались как теории неограниченной власти, так и самоограничения Учредительного собрания. Ф. Ф. Кокошкин, который может быть признан одной из ключевых фигур в подготовке основных конституционных документов кадетской партии и, позднее, Учредительного собрания, уделял разработке этого вопроса существенное внимание. В докладе Кокошкина об Учредительном собрании на VII съезде Конституционно-демократической партии была дана оригинальная концепция политической реформы, которая может быть определена как динамическая модель передачи власти от Временного революционного правительства к постоянному путем легитимации последнего Учредительным собранием²⁴. Недостаток данной модели состоял в такой трактовке разделения властей на переходный период, которая, предоставляя всю полноту власти законодательной ассамблее, фактически приводила к самоустранению правительства от решения конституционных вопросов (что имело место также во французском прототипе данной модели).

Пятая концепция - признание неограниченного суверенитета Конституанты. Сравнение Учредительного собрания с революционным Конвентом во Франции именно в этом контексте стало популярным клише левых партий от эсеров до большевиков. Эта концепция напоминала модель французского революционного Конвента, но получала различные интерпретации от умеренных (сходных с жирондистами) до вполне авторитарных (в якобинском стиле). Первая интерпретация разделялась партией социалистов-революционеров, теоретики которой определяли Учредительное собрание как воплощение народного суверенитета - "народоправства", высший институт демократии, способный разрешить все социальные проблемы страны (прежде всего аграрный вопрос) и определить ее государственное устройство - "провозглашение прав человека и гражданина, федеративной демократической республики и прав наций на самоопределение"²⁵. В интерпретации более умеренной части народнических партий акцент делался на демократический характер данного учреждения, формируемого на всеобщих выборах и призванного, поэтому, адекватно выразить волю суверена - народа. Так, например, Трудовая народно-социалистическая партия усматривала в Учредительном собрании альтернативу как реставрации традиционной монархии, так и большевистской диктатуре²⁶. Значение Учредительного собрания его сторонники видели в том, что, несмотря на свою слабость и противоречивость, данный институт означал "стойкое и непримиримое отрицание большевистской тирании"²⁷. Сходное отношение к Учредительному собранию было представлено в партии меньшевиков, дававшей ему теоретическое "классовое" обоснование. В Учредительном собрании меньшевики, по аналогии с Конституантами 1792 г. и 1848 г., видели институт "демократической революции", но отрицали за ним функции органа "социалистического переворота"²⁸. Они выдвигали, поэтому, концепцию сильного и "суверенного" Учредительного собрания, способного защитить завоевания революции, в противовес "контрреволюционному" большевистскому режиму, определявшемуся также как "преторианский" и "бонапартистский", приход которого к власти сравнивался с дворцовыми переворотами XVIII в.²⁹

Более авторитарная трактовка Учредительного собрания отстаивалась крайне левыми партиями - большевиками и левыми эсерами - воспроизводившими якобинские аргументы. С крайним подозрением относясь к идее Учредительного собрания, эсеры-максималисты, например, допускали его поддержку лишь после осуществления социальной революции³⁰. Ленин принимал аналогию с французской Конституантой и допускал поддержку большевиками Учредительного собрания в том случае, если это поможет им захватить власть. Данная популистская логика подкреплялась аналогиями с Французской революцией, где власть последовательно концентрировалась в руках революционного авангарда. Русская революция 1917 г., согласно данным представлениям, "больше всего напоминает Великую французскую революцию 1789 г.", но должна отличаться от нее меньшим уважением правовых форм, оставшихся в наследие от "буржуазной" эпохи и большим социальным радикализмом, способным обеспечить народу "целый ряд крупных социальных реформ"³¹.

Эта революционная модель, как хорошо показали либеральные критики левого радикализма, таит в себе, однако, источник опасности, так как режим революционного деспотизма - самый опасный из всех деспотических режимов: "При известных условиях деспотизм демократически избранных собраний является в такой же мере нестерпимо тираническим, как деспотизм одного лица или нескольких"³². Представляя неограниченную власть народного суверенитета, Учредительное собрание, тем не менее, в интересах верховенства права должно противостоять "наивно-нетерпеливой политической мысли" и "революционно-олигархической тенденции", и прежде всего, стремлению реализовать "отвратительный лозунг диктатуры пролетариата", а потому должно ограничить само себя - как по линии разделения властей, так и по линии точной фиксации пределов собственного учредительного законодательства.