3. Местное самоуправление и государство

Местное самоуправление в современной России не является частью государственного управления, самостоятельно по отношению к нему.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Муниципальная служба обособлена от государственной службы. Вопросы местного значения, выступая как публично-властные предметы ведения муниципальных образований, не имеют государственной природы и не могут рассматриваться как государственные полномочия.

Такая модель в значительной мере воплощает общественную теорию местного самоуправления (О. Ресслер, Р. Моль, В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков). Суть общественной теории в том, что круг местных дел отличается от дел государственных. Самоуправление нацелено на выявление и решение вопросов не государственного управления, а собственных дел местных общин. Общинные дела — это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовой самоорганизации мест. Поэтому общественную теорию еще иногда называют хозяйственной. Должностные лица местного самоуправления относятся к общинным, а не к государственным представителям. Общественной теории противостоит государственная теория местного самоуправления (Л. Штейн, Р. Гнейст, А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский). Она оценивает местное самоуправление как вид государственной деятельности. Самоуправление заключается в возложении на местные общины, их органы самоуправления государственных задач. Другое дело, что названные задачи охватывают вопросы и собственно местной жизни. Местное самоуправление есть форма вовлечения жителей, их общин в государственную деятельность. Однако органы местного самоуправления — это не органы государственного центра на местах. Они формируются местными общинами и реализуют в первую очередь их интересы.

Следует указать, что отечественная модель местного самоуправления, сориентированная в основном на общественную теорию, имеет некоторые черты и государственной теории. Очевидно, что государство не может относиться к местному самоуправлению как к чему-то для себя постороннему. Оно, например, вправе наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контролировать их исполнение. Государственные органы в законодательно установленных случаях могут ограничивать права граждан в области местного самоуправления, брать на себя осуществление полномочий органов местного самоуправления, участвовать в назначении на должность некоторых должностных лиц местного самоуправления. Кроме того, государство осуществляет нормативное регулирование местного самоуправления, гарантирует его, обеспечивает законность его осуществления. Надо сказать, что государственное влияние на местное самоуправление в последнее время усиливается. Такое влияние благотворно, если оно не подрывает самостоятельность местного самоуправления.

1.3 Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя

Основы конституционного строя — система конституционных принципов, содержащихся в гл. 1 Конституции РФ. Местное самоуправление, будучи закрепленным нормами этой главы (ст. 3, 8, 9, 12, 15 К РФ), составляет одну из основ конституционного строя. Данное качество местного самоуправления имеет две основные формы проявления.

Во-первых, местное самоуправление выступает как базовый конституционный принцип, развиваемый в Конституции РФ, текущем законодательстве, и, во-вторых, как конституционное право населения, граждан.

Конституционный принцип местного самоуправления заключается в признании и гарантировании самостоятельности мест на всей территории России. Самостоятельность местного самоуправления — это возможность местных сообществ людей решать вопросы непосредственного обеспечения своей жизнедеятельности по своей воле и в своем интересе. Признание самостоятельности мест — отношение государства к местному самоуправлению как к естественному притязанию людей, которое они вправе осуществлять независимо от его нормативного допущения. Государство с помощью правовых средств лишь упорядочивает, оформляет самоуправленческую активность местного населения, не учреждая ее. Конституция как бы говорит, что законодатель по своему усмотрению не вправе вводить или упразднять местное самоуправление. Задача законодателя, таким образом, ограничивается творческой конкретизацией института местного самоуправления. Гарантирование самостоятельности мест — подкрепление, защита государством местного самоуправления с помощью ряда мер, прежде всего тех, что предусмотрены конституционно. Имеются в виду законодательное, материальное, организационное, методическое, тому подобное содействие местному населению, органам местного самоуправления со стороны государства в решении вопросов местного значения. Принцип местного самоуправления определяет политику правотворческих органов, деятельность правоприменителей, всех, кто так или иначе вступает в сферу местного самоуправления.

Конституционное право населения, граждан на местное самоуправление означает их право осуществлять местное самоуправление по средством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Установленные Конституцией РФ и ФЗ №131 от 6 октября 2003 г. права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ должны обеспечивать государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.