- •Экологическое право Учебное пособие Минск
- •Содержание
- •Принятые сокращения
- •Введение
- •Общая часть
- •Глава I. Экологическое право как отрасль права
- •§ 1. Теоретико-правовые подходы к регулированию отношений в сфере окружающей среды
- •§ 2. Предмет и метод экологического права
- •§ 3. Система экологического права
- •§ 4. Экологическая функция государства и права
- •Нормативные правовые акты
- •Глава II. Источники экологического права
- •§ 1. Понятие и особенности источников экологического права
- •§ 2. Конституция Республики Беларусь как источник экологического права
- •§ 3. Система экологического законодательства
- •§ 4. Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды»: общая характеристика и место в системе источников экологического права
- •§ 5. Технические нормативные правовые акты в системе источников экологического права
- •Нормативные правовые акты
- •Глава III. Экологические правоотношения
- •§ 1. Понятие экологических правоотношений
- •§ 2. Субъекты экологических правоотношений
- •§ 3. Объекты экологических правоотношений
- •Нормативные правовые акты
- •Глава IV. Экологические права и обязанности граждан Республики Беларусь
- •§ 1. Понятие экологических прав граждан
- •§ 2. Право граждан на благоприятную окружающую среду
- •§ 3. Иные права граждан в области охраны окружающей среды
- •§ 4. Содержание прав граждан в области охраны окружающей среды
- •§ 5. Обязанности граждан в области охраны окружающей среды
- •§ 6. Права и обязанности общественных объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды
- •Нормативные правовые акты
- •Глава V. Право собственности на компоненты природной среды
- •§ 1. Понятие права собственности на компоненты природной среды
- •§ 2. Формы собственности на компоненты природной среды
- •§ 3. Субъекты права собственности на компоненты природной среды
- •§ 4. Содержание права собственности на компоненты природной среды
- •§ 5. Основания возникновения и прекращения права собственности на компоненты природной среды
- •§ 6. Защита права собственности на компоненты природной среды
- •Нормативные правовые акты
- •Глава VI. Право природопользования
- •§ 1. Понятие и виды права природопользования
- •§ 2. Право общего природопользования
- •§ 3. Право специального природопользования
- •§ 4. Правовые формы природопользования: общая характеристика
- •§ 5. Права и обязанности природопользователей
- •§ 6. Основания возникновения и прекращения права специального природопользования
- •Нормативные правовые акты
- •Глава VII. Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды
- •§ 1. Понятие и общая характеристика государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды
- •§ 2. Механизм государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды
- •§ 3. Система государственных органов, осуществляющих управление в области природопользования и охраны окружающей среды
- •Нормативные правовые акты
- •Глава VIII. Организационно-правовое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности
- •§ 1. Понятие организационно-правовых механизмов охраны окружающей среды
- •§ 2. Планирование природопользования и охраны окружающей среды
- •§ 3. Нормирование и стандартизация в области окружающей среды
- •§ 4. Мониторинг окружающей среды
- •§ 5. Учет в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов
- •§ 6. Лицензирование в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды
- •§ 7. Оценка воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности
- •§ 8. Экологическая экспертиза
- •§ 9. Контроль в области охраны окружающей среды
- •§ 10. Экологический аудит
- •§ 11. Экологическая сертификация
- •§ 12. Разрешение споров в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды
- •Нормативные правовые акты
- •Глава IX. Правовое обеспечение экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования
- •§ 1. Понятие и сущность экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования
- •§ 2. Финансирование программ и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды
- •§ 3. Платежи за природопользование
- •§ 4. Экономическое стимулирование охраны окружающей среды
- •§ 5. Экологическое страхование
- •Нормативные правовые акты
- •Глава X. Ответственность в области охраны окружающей среды и природопользования
- •§ 1. Понятие и сущность ответственности в области охраны окружающей среды и природопользования (эколого-правовой ответственности)
- •§ 2. Экологическое правонарушение как основание ответственности в области охраны окружающей среды и природопользования
- •§ 3. Административная ответственность за нарушение экологического законодательства
- •§ 4. Уголовная ответственность за нарушение экологического законодательства
- •§ 5. Особенности применения гражданско-правовой ответственности за нарушение экологического законодательства
- •§ 6. Специальные меры, применяемые при нарушении требований в области охраны окружающей среды
- •§ 7. Правовые формы возмещения вреда, причиненного природной среде в результате правомерной деятельности
- •Нормативные правовые акты
- •Особенная часть
- •Глава XI. Правовое регулирование использования и охраны земель
- •§ 1. Земля как объект использования и охраны
- •§ 2. Право собственности на землю
- •§ 3. Государственное управление землями
- •§ 4. Правовые формы использования земель
- •§ 5. Правовая охрана земель
- •§ 6. Ответственность за нарушение земельного законодательства
- •Список нормативных правовых актов
- •Глава XII. Правовое регулирование использования и охраны недр
- •§ 1. Недра как объект использования и охраны
- •§ 2. Государственное управление недрами
- •§ 3. Право пользования недрами
- •§ 4. Правовая охрана недр
- •§ 5. Ответственность за нарушение законодательства о недрах
- •Нормативные правовые акты
- •Глава XIII. Правовое регулирование использования и охраны вод
- •§ 1. Воды как объект использования и охраны
- •§ 2. Государственное управление водами
- •§ 3. Право водопользования
- •§ 4. Правовая охрана вод
- •§ 5. Ответственность за нарушение водного законодательства
- •Нормативные правовые акты
- •Глава XIV. Правовое регулирование охраны и использования растительного мира
- •§ 1. Растительный мир как объект охраны и использования
- •§ 2. Государственное управление в области обращения с объектами растительного мира
- •§ 3. Право пользования объектами растительного мира
- •§ 4. Правовая охрана и защита растительного мира
- •§ 5. Правовой режим ботанических коллекций
- •§ 6. Ответственность за нарушение законодательства о растительном мире
- •Нормативные правовые акты
- •Глава XV. Правовое регулирование использования и охраны лесов
- •§ 1. Лес как объект использования и охраны
- •§ 2. Государственное управление лесами
- •§ 3. Право лесопользования
- •§ 4. Правовая охрана и защита лесов
- •§ 5. Ответственность за нарушение лесного законодательства
- •Нормативные правовые акты
- •Глава XVI. Правовое регулирование охраны и Использования животного мира
- •§ 1. Животный мир как объект охраны и использования
- •§ 2. Государственное управление в области охраны и использования животного мира
- •§ 3. Право пользования животным миром
- •§ 4. Правовые меры охраны животного мира
- •§ 5. Правовой режим зоологических коллекций
- •§ 6. Ответственность за нарушение законодательства об охране и использовании животного мира
- •Нормативные правовые акты
- •Глава XVII. Правовая охрана атмосферного воздуха
- •§ 1. Атмосферный воздух как объект правовой охраны
- •§ 2. Государственное управление в области охраны атмосферного воздуха
- •§ 3. Правовые меры охраны атмосферного воздуха
- •§ 4. Ответственность за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха
- •Нормативные правовые акты
- •Глава XVIII. Правовая охрана озонового слоя и климата
- •§ 1. Озоновый слой как объект правовой охраны
- •§ 2. Государственное регулирование деятельности в области охраны озонового слоя
- •§ 3. Правовые меры охраны озонового слоя
- •§ 4. Ответственность за нарушение законодательства об охране озонового слоя
- •§ 5. Климат как объект правовой охраны
- •§ 6. Правовое регулирование воздействия на климат
- •Нормативные правовые акты
- •Глава XIX. Правовой режим особо охраняемых природных территорий, объектов и территорий, подлежащих специальной охране
- •§ 1. Понятие и состав особо охраняемых природных территорий и объектов
- •§ 2. Государственное управление в области функционирования и охраны особо охраняемых природных территорий
- •§ 3. Правовой режим заповедников
- •§ 4. Правовой режим национальных парков
- •§ 5. Правовой режим заказников
- •§ 6. Правовой режим памятников природы
- •§ 7. Правовая охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения видов растений и животных
- •§ 8. Понятие и правовой режим природных территорий, подлежащих специальной охране
- •§ 9. Ответственность за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях и объектах
- •Нормативные правовые акты
- •Глава XX. Правовая охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности в процессе хозяйственной и иной деятельности
- •§ 1. Понятие правового обеспечения экологической безопасности в процессе хозяйственной и иной деятельности
- •§ 2. Экологические требования при осуществлении архитектурной, градостроительной и иной строительной деятельности
- •§ 3. Экологические требования в отношении объектов энергетики
- •§ 4. Экологические требования в отношении нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти и газа
- •§ 5. Правовое обеспечение экологической безопасности транспортных средств
- •§ 6. Экологические требования при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения
- •§ 7. Экологические требования при осуществлении генно-инженерной деятельности
- •§ 8. Правовое обеспечение радиационной безопасности
- •§ 9. Правовое регулирование обращения с отходами
- •Нормативные правовые акты
- •Глава XXI. Правовая охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности населенных пунктов
- •§ 1. Понятие правового обеспечения экологической безопасности населенных пунктов
- •§ 2. Экологические требования при размещении и развитии населенных пунктов
- •§ 3. Правовые меры санитарной охраны населенных пунктов
- •Нормативные правовые акты
- •Глава xхii. Правовой режим экологически неблагополучных территорий
- •§ 1. Основания объявления территорий экологически неблагополучными
- •§ 2. Понятие и виды экологически неблагополучных территорий
- •§ 3. Защита территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
- •§ 4. Правовой режим территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской аэс
- •Нормативные правовые акты
- •Основные законодательные акты республики беларусь в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов
- •Международно-правовые акты в области охраны окружающей среды
- •Экологическое право
- •Для высших учебных заведений по специальностям
- •Введение
- •Примерный тематический план по курсу «Экологическое право»
- •Общая часть правовые основы охраны окружающей среды
- •Тема 1. Экологическое право как отрасль права
- •Тема 2. Источники экологического права
- •Тема 3. Экологические правоотношения
- •Тема 4. Экологические права граждан Республики Беларусь
- •Тема 5. Право собственности на компоненты природной среды
- •Тема 6. Право природопользования
- •Тема 7. Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды
- •Тема 8. Организационно-правовое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности
- •Тема 9. Правовое обеспечение экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования
- •Тема 10. Ответственность в области охраны окружающей среды и природопользования
- •Особенная часть
- •I. Правовое регулирование использования и охраны компонентов природной среды и природных объектов
- •Тема 11. Правовое регулирование использования и охраны земель
- •Тема 12. Правовое регулирование использования и охраны недр
- •Тема 13. Правовое регулирование использования и охраны вод
- •Тема 14. Правовое регулирование охраны и использования растительного мира
- •Тема 15. Правовое регулирование использования и охраны лесов
- •Тема 16. Правовое регулирование охраны и использования животного мира
- •Тема 17. Правовая охрана атмосферного воздуха
- •Тема 18. Правовая охрана озонового слоя и климата
- •Тема19. Правовой режим особо охраняемых природных
- •II. Правовая охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности
- •Тема 20. Правовая охрана окружающей среды
- •Тема 21. Правовая охрана окружающей среды
- •Тема 22. Правовое обеспечение экологической безопасности в чрезвычайных экологических ситуациях
- •Специальная часть международно-правовая охрана окружающей среды
- •Тема 23. Понятие и источники международно-правовой охраны окружающей среды
- •Тема 24. Международные правоотношения в области охраны окружающей среды
- •Литература
- •Специальная
- •Дополнительные материалы по темам курса «Экологическое право» содержание
- •Тема 1. Экологическое право как отрасль права т.И. Макарова эколого-правовая концепция как научная основа юридического закрепления отношений в сфере взаимодействия общества с окружающей средой
- •В.Е. Лизгаро, т.И. Макарова терминология экологического права: проблемы единообразного понимания и подоходов к унификации
- •Т.И. Макарова, е.В. Лаевская, в.Е. Лизгаро Теоретико-правовые проблемы кодификации экологического законодательства Республики Беларусь
- •С.А. Калинин теоретико-инструментальный анализ проекта экологического кодекса республики беларусь
- •Н.А. Карпович проект общей части модельного экологического кодекса для государств-участников снг и концептуальные основы кодификации экологического законодательства республики беларусь
- •В.Г. Тихиня нормы международного права об охране окружающей среды в системе законодательства республики беларусь (к вопросу о кодификации экологического законодательства)
- •Тема 4. Экологические права граждан Республики Беларусь е. В. Лаевская защита права на благоприятную окружающую среду как элемент субъективного права
- •Е.В. Лаевская, в.Е. Лизгаро, и.С. Шахрай основные направления совершенствования законодательства об экологической информации
- •Т.И.Макарова доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды: понятие и содержание
- •С.А.Балашенко, е.В. Лаевская судебная защита права на благоприятную окружающую среду: проблемы теории и практики
- •Т.И. Макарова обязанности граждан в области охраны окружающей среды как элемент эколого-правового статуса
- •Литература:
- •Тема 5. Право собственности на компоненты природной среды т.И. Макарова Право частной собственности на природные ресурсы: некоторые теоретические и прикладные проблемы
- •Тема 6. Право природопользования
- •Т.И. Макарова
- •Право общего природопользования:
- •Проблемы правового закрепления
- •И.С.Шахрай основания возникновения права специального пользования природными ресурсами
- •Т.И. Макарова концессия как правовая форма использования природных ресурсов: проблемы правового закрепления
- •Т.И. Макарова сервитут: эколого-правовое содержание института
- •Т.И. Макарова Право природопользования как институт экологического законодательства (к вопросу о разработке Экологического кодексе Республики Беларусь)
- •С. А. Балашенко проблемы государственного управления в области охраны окружающей среды
- •Литература:
- •Тема 9. Правовое обеспечение экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования
- •М.Н.Дмитрук
- •Правовое регулирование финансирования природоохранной деятельности
- •(К вопросу о принятии экологического кодекса)
- •Тема 10. Ответственность в области охраны окружающей среды и природопользования
- •Д.М. Демичев
- •Эколого-правовая ответственность:
- •Теория и практика
- •Е.В.Лаевская, в.Е.Лизгаро, и.С.Шахрай возмещение вреда, причиненного окружающей среде: проблемы правового регулирования
- •Е.В. Лаевская, в.Е. Лизгаро, и.С. Шахрай Правовое регулирование Возмещения экологического вреда в свете планируемой кодификации законодательства об охране окружающей среды и природопользовании
- •Тема 11. Правовое регулирование использования и охраны земель
- •Шингель н.А. О совершенствовании юридической структуры земель как объекта правового регулирования
- •Н.А. Шингель проблемы становления земельного законодательства республики беларусь
- •Н.А.Шингель права на землю иностранных субъектов в республике беларусь
- •Игнатович в.В. Государственное управление землями, промышленности транспорта, связи, энергетики: общее и особенное
- •Игнатович в.В. Правовые основания использования земель транспорта в республике беларусь
- •Н.А. Шингель Кодификация экологического законодательства и проблемы правового регулирования земельных отношений
- •Тема 13. Правовое регулирование использования и охраны вод м.М.Иванович понятие трансграничного водного объекта: Сравнительно-правовая характеристика
- •Тема 14. Правовое регулирование охраны и использования растительного мира Шахрай и.С. Становление законодательства Республики Беларусь о растительном мире
- •И.С. Шахрай Обращение с объектами растительного мира: проблемы правового регулирования
- •Н.В. Макарова Растительный мир как компонент природной среды: эколого-правовое понятие
- •Тема 15. Правовое регулирование использования и охраны лесов
- •І.С. Шахрай рэалізацыя экалагічных прынцыпаў права лесакарыстання ў заканадаўстве рэспублікі беларусь
- •І.С. Шахрай права лесакарыстання як праваадносіны
- •Статья опубликована: Шахрай, и.С. Право лесопользования как правоотношение / и.С.Шахрай // Весцi Нац. Акад. Навук Беларусi. Сер. Гуманіт. Навук.. ‑ 2007. ‑ № 1.
- •Тема 16. Правовое регулирование охраны и использования животного мира
- •I.С. Шахрай юрыдычнае паняцце жывёльнага свету
- •Літаратура:
- •Тема 17. Правовая охрана атмосферного воздуха
- •Особенности правовой охраны атмосферного воздуха как компонента природной среды
- •А.А. Жлоба правовые проблемы планирования сети национальных парков
- •Жлоба а.А. Правовые основы регулирования режима национальных парков
- •В.Я. Лізгаро прававая ахова рэдкіх відаў жывёл і раслін
- •Літаратура:
- •Л.А. Самусенко правовое понятие и состав природных рекреационных территорий
- •Литература:
- •Тема 20. Правовая охрана окружающей среды
- •В процессе хозяйственной и иной деятельности
- •М.В. Януш
- •О совершенствовании правового регулирования предупреждения загрязнения окружающей среды
Литература:
Хозин Г. Морально-этические нормы в СССР, регулирующие воздействие на окружающую среду: история и современность // Морально-этические нормы, война, окружающая среда / Пер с англ.; Под ред. И. Т. Фролова. М., 1989.
Охрана природы. Природные ресурсы Белоруссии и их рациональное использование / Под ред. Н. И. Костюкевича, А. Х. Шкляра, М. С. Долбика. Мн., 1972.
Матесович А. А. Актуальные проблемы состояния и охраны природной среды в Белоруссии. Мн., 1990.
Экономика Белоруссии в эпоху империализма: Монография для эконом. вузов / Под ред. Г. Т. Ковалевского и др. Мн., 1963.
Уэстинг А. На пути к урегулированию конфликтов ненасильственными средствами и сохранению окружающей среды: заключительные замечания // Морально-этические нормы, война, окружающая среда / Пер с англ. Под ред. И. Т. Фролова. М., 1989.
Петров В. В. Экологическое право России. М., 1996.
Об охране природы в Белорусской ССР: Закон Белорусской ССР // СЗ БССР. Т. 5.
Горбунова Н. А. Государственное управление лесным хозяйством в СССР на местах (по материалам Сибири): Дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1989.
Алехин А. П., Кармолицкий А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1997.
Атаманчук Г.В. Государственное управление, проблемы методологии правового исследования. М., 1975.
Бельский К. С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 3.
Крамник А. Н. Административное право и государственное управление в Республике Беларусь. Мн., 2001.
Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. Ростов н/Д., 2000.
Бачило И. А. Организация советского государственного управления. М., 1984.
Проблемы совершенствования управления охраной природы: Сб. науч. тр. НИИ планирования и нормативов / Под ред. А. Г. Терехова. М., 1986.
Коптюг В. А. Конференция ООН по охране окружающей среды и развитию. Информационный обзор. Новосибирск, 1992.
Гросси П. Экологическое и социальное значение охраны лесов в современной истории Итальянского законодательства // Право и сельское хозяйство в СССР и Италии. М., 1980.
Сторожев Н. В., Зарьков В. М. Законодательное обеспечение земельной реформы в Республике Беларусь // Право и современность. Изменения в государственной и правовой системах Республики Беларусь и Польской Республики: Сб. науч. тр. Мн., 1998.
Ерофеев Б. В. Экологическое право России. М., 1996.
Статья опубликована:
Балашенко, С.А. Проблемы государственного управления в области охраны окружающей среды. / С.А. Балашенко // Выбраныя навуковыя працы Беларускага дзяржаўнага унiверсiтэта. У 7 т. – Т. 3. Юрыспрудэнцыя. Эканомiка. Мiжнародныя адносiны / Адк. рэд. В.М. Гадуноў. – Мн.: БДУ, 2001. – С. 168–178.
Тема 8. Организационно-правовое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности
О. В. Мороз
Совершенствование законодательства об экологической экспертизе с учётом планируемой кодификации экологического законодательства
Аннотация. В статье приводится модель возможного совершенствования эколого-экспертного законодательства с учётом планируемой кодификации. Выделяются основные идеи, под влиянием которых происходило его развитие. На основе этого и последних тенденций, которые сложились в законодательстве и правоприменительной практике, сформулировано название главы намечаемого Экологического кодекса. Рассматривается целесообразность разделения правовых норм на две группы: об экологической экспертизе и мероприятиях, связанных с её проведением. Предлагается принять ряд инструкций в развитие общих положений кодифицированного акта. На основе предлагаемой конструкции совершенствования законодательства в данной сфере даётся определение экологической экспертизы, предлагается система специфических целей и принципов. Обосновывается необходимость закрепления правового акта в качестве объекта экологической экспертизы. Предлагается схема переработки норм права, касающихся порядка организации и проведения государственной экологической экспертизы. Особое внимание уделяется таким мероприятиям, связанным с её проведением, как оценка воздействия на окружающую среду, природоохранная деятельность на стадии выбора площадки по размещению объекта, послепроектный анализ.
Введение. Кодификация является необходимой предпосылкой и закономерным следствием развития любой сферы правового регулирования. Наличие кодификационных тенденций – это свидетельство достаточного развития базы источников соответствующей области [1, с. 5]. «Полное системное регулирование определённой области общественных отношений» [2, ст. 1] представляется закономерным итогом развития данного процесса. В Республике Беларусь в настоящий момент поднимается вопрос о кодификации экологического законодательства. Постановлением Совета Министров Республики Беларусь утверждена Концепция проекта Экологического кодекса, согласно которой содержание нормативных правовых актов, регулирующих эколого-экспертные отношения, должно быть переработано [3]. Для этого необходимо иметь чёткое представление об этих отношениях с позиции предмета правового регулирования.
Основная часть. Развитие эколого-правовой мысли об экологической экспертизе позволяет предположить, что существует двоякое её понимание. Одно лежит в рамках идеи о предупредительном характере экологической экспертизы как особого вида экспертизы, осуществляемого в процессе управленческой деятельности государства в области охраны окружающей среды и являющегося обязательной стадией в процессе принятия компетентными органами государства экологически значимых решений [4, с. 18]. Преимуществом в общей схеме природоохранного механизма следует считать её сугубо предупредительное значение: осуществляется до начала эколого-вредной деятельности [5, с. 9]. Другое понимание основано на том, что экологическая экспертиза должна носить не только предупредительный характер, а «собственно экспертная, оценочно-аналитическая работа состоит из ряда стадий, включающих два основных элемента: проектный и послепроектный анализ объекта» [6, с. 48].
Национальное законодательство в данной сфере при его становлении и дальнейшем развитии испытало влияние обеих идей. Первые редакции Закона «Об охране окружающей среды» и Закона «О государственной экологической экспертизе» отражали идею о том, что экологическая экспертиза носит не только предупредительный характер. В качестве её объектов могли выступать действующие предприятия, военные, научные и другие объекты независимо от форм собственности, экологическое состояние отдельных регионов и местностей, населённых пунктов [7, ст. 6]. Действующее законодательство восприняло позицию предупредительного характера экологической экспертизы, проводимой на стадии разработки проектов [8, ст. 59]. Следует отметить, что это вступает в противоречие с Концепцией государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды, которая предполагает законодательно обеспеченную систему многоступенчатой государственной экологической экспертизы проектируемых, строящихся и эксплуатирующихся хозяйственных объектов [9]. При разработке Экологического кодекса необходимо разрешить данное противоречие, и в конечном итоге выбор должен остаться за идеей, которая максимально позволяет реализовать право граждан на благоприятную окружающую среду.
Важно определить место норм об экологической экспертизе в структуре Экологического кодекса. Эколого-экспертные правоотношения входят в круг правоотношений по поводу охраны окружающей среды. В Концепции проекта Экологического кодекса нормы об общественной и государственной экологической экспертизе включены в отдельную главу, а сама экологическая экспертиза рассматривается как специфическое мероприятие в сфере охраны окружающей среды. При разработке Экологического кодекса в рамках легальной концепции и с восприятием идеи о сугубо предупредительном характере экологической экспертизы логично следующее название такой главы: «Экологическая экспертиза. Мероприятия, связанные с проведением экологической экспертизы». В первом блоке статей целесообразно закрепить положения о государственной и общественной экологической экспертизе, а во втором – нормы, регулирующие оценку воздействия на окружающую среду (далее – ОВОС), природоохранную деятельность на стадии выбора площадки под размещение объекта, вопросы послепроектного анализа. Приоритетность данного варианта диктуется последними тенденциями развития эколого-экспертного законодательства и практики его применения.
Блок норм об экологической экспертизе следует начать с её определения. Целесообразно закрепить общее понятие государственной и общественной экологической экспертизы как проверки соответствия проектных решений планируемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям.
Чёткое представление о целях и принципах экологической экспертизы – необходимое условие для её успешного осуществления. Можно предположить, что в Экологическом кодексе в отличие от сложившегося эколого-экспертного законодательства необходимо закрепить только конкретные её цели. Таковыми являются определение степени экологической опасности, которая может возникнуть в процессе осуществления хозяйственной и иной деятельности, оценка соответствия намечаемой деятельности требованиям природоохранного законодательства, определение достаточности и обоснованности мер по охране окружающей среды, предусматриваемых проектным решением планируемой хозяйственной и иной деятельности. Принципы экологической экспертизы являются основными началами для экспертов при осуществлении ими своей деятельности и для органов нормотворчества при принятии нормативных правовых актов в данной сфере. Поэтому специфические принципы целесообразно закрепить в кодифицированном нормативном правовом акте. Перечень таковых должен быть полным: презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности; научная обоснованность; комплексная оценка социальных, природных, экономических и других аспектов намечаемой деятельности; учёт суммарного воздействия вредных веществ, выбрасываемых в окружающую среду, и других воздействий на неё в результате осуществляемой и планируемой хозяйственной и иной деятельности; обязательность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы; достоверность и полнота информации, представляемой на экологическую экспертизу; независимость экспертов при осуществлении ими своих полномочий; коллегиальность проведения экологической экспертизы; ответственность участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за её организацию, проведение и качество. Данное предложение во многом согласуется с положениями рекомендательного законодательного акта «Об экологической экспертизе» для государств-участников СНГ [10, ст. 3]. При этом остаётся открытым вопрос о закреплении принципа участия общественных организаций и учёта общественного мнения. Всё будет зависеть от готовности государства увеличить степень влияния общественности на принятие эколого-значимых решений.
Субъектный состав общественной и государственной экологической экспертизы различен, что обуславливает необходимость отражения в отдельной статье Экологического кодекса «Субъекты экологической экспертизы» субъектного состава каждого из её видов. Легальное определение субъектов государственной экологической экспертизы в силу полноты и корректности к эколого-экспертному законодательству и правоприменительной практике может быть перенесено в Экологический кодекс. Проблемы могут возникнуть с определением таковых для общественной экологической экспертизы, что связано с отсутствием её подробной законодательной регламентации и незначительной практикой проведения. Существующие нормы права не позволяют выяснить позицию законодателя по данному вопросу. Прежде чем закрепить чёткую формулировку в рассматриваемом кодифицированном акте следует определиться с подходом проведения общественной экологической экспертизы в целом. Такая необходимость назрела уже давно. Конституционный суд в своём решении «О мерах по защите конституционных прав и законных интересов граждан в области охраны окружающей среды» отметил, что одной из причин нарушения таких прав граждан является отсутствие установленных условий и порядка проведения общественной экологической экспертизы в Республике Беларусь [11].
Перечень объектов, закрепляемый в национальном законодательстве, предопределён идеей о предупредительном характере экологической экспертизы: объектами являются проектные решения планируемой хозяйственной и иной деятельности, реализация которых может оказать вредное воздействие на окружающую среду. В Законе «О государственной экологической экспертизе» круг таковых выражен в более общей форме, но с конкретизацией в Инструкции «О порядке проведения государственной экологической экспертизы в Республике Беларусь» [12]. Схожую схему с включением общего круга объектов в Экологический кодекс необходимо оставить при кодификации эколого-экспертного законодательства. Однако следует отметить, что в кодифицированный акт следует включить в качестве объектов, подлежащих обязательной экологической экспертизе, проекты правовых актов с закреплением ключевых положений. Специфика данного объекта требует разработки Инструкции «О порядке проведения государственной экологической экспертизы проектов правовых актов». Необходимость в такой новации вызвана рядом причин:
существующая процедура согласования правовых актов должным образом не учитывает экологический интерес, таким образом есть большая вероятность принятия правового акта, реализация норм которого может повлечь эколого-опасные последствия;
совершенствование законодательства предполагает уменьшение количества норм декларативногого характера. Единственная норма, содержащаяся в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», о том, что проект нормативного правового акта может быть подвергнут кроме обязательной юридической также финансовой, экономической, экологической и другим разновидностям экспертиз [2, ст. 49] имеет декларативный характер;
интенсивностью интеграционных процессов между Республикой Беларусь и Российской Федерацией. Разная степень правовой регламентации схожих общественных отношений является препятствием в построении единого правового поля. В Российской Федерации экологическая экспертиза проектов правовых актов не только проводится, но и более детально регламентируется [13, ст. 11].
Как видится, в Экологическом кодексе следует отразить ключевые аспекты порядка организации и проведения государственной экологической экспертизы с усилением процедурной составляющей содержания норм права. Исходя из анализа законодательства и практики его реализации, можно выделить три этапа процедуры проведения данного вида экологической экспертизы: подготовительный, основной и заключительный. В такой последовательности с соответствующим названием статей должны получить закрепление положения в Экологическом кодексе. В результате будут переработаны нормы, содержащиеся не только в Законе «О государственной экологической экспертизе», но и в Инструкции «О порядке проведения государственной экологической экспертизы в Республике Беларусь» (подготовительный этап – ст.13, ч. 2,4,5 ст.11 Закона, п. 16-18 Инструкции; основной этап – п. 19-21 Инструкции; заключительный этап – ч. 1 ст. 14 Закона, п. 22-27 Инструкции[7, 12]), а также повышен их статус. В отдельных статьях необходимо сделать акцент на обязательности заключения государственной экологической экспертизы для заказчика, сроке действия и прекращения действия положительного заключения, её финансировании, правах и обязанностях субъектов. Правовые нормы, содержащиеся в главе 2,4,5 действующего Закона [7] нецелесообразно отражать в разделе об экологической экспертизе планируемого акта, поскольку их содержание также присуще иным институтам экологического права. Тем не менее, ряд специфических полномочий государственных органов в обозначенной сфере требуют закрепления в Экологическом кодексе.
Экологическая экспертиза имеет определённую взаимосвязь с оценкой воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности (ОВОС). Как составная часть проектной документации отчёт о результатах проведения ОВОС подлежит экологической экспертизе. По сути, экологическая экспертиза так же является оценкой воздействия на окружающую среду, но с другим организационно-правовым механизмом. Она гарантирует, что при проведении ОВОС предусмотрены меры по охране окружающей среды, определены виды воздействия на окружающую среду и изменения в окружающей среде в результате осуществления планируемой хозяйственной и иной деятельности, осуществлён прогноз её состояния. Переработке будут подлежать ст. 58 Закона «Об охране окружающей среды», ст. 12 Закона «О государственной экологической экспертизе». Имеет смысл повысить статус ряда норм, содержащихся в Инструкции «О порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь» [14].
Природоохранным законодательством в должной мере следует охватить весь процесс реализации намечаемой деятельности. Немаловажно с позиции недопущения реализации эколого-опасной деятельности повысить статус и более чётко определить место норм права, регулирующих природоохранную деятельность на стадии выбора площадки под размещение объекта. Основной массив таковых содержится в Методических указаниях о составе материалов и основных требованиях по обоснованию места размещения объектов хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь. Можно предложить повысить статус норм, содержащих устоявшиеся на практике положения [15]. В развитие положений Экологического кодекса следует принять Инструкцию «О порядке обоснования места размещения объектов», где будет детализирована процедура такой природоохранной деятельности, состав материалов и основные требования по обоснованию места размещения объектов хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь.
Недостатком национального законодательства следует признать отсутствие норм о послепроектном анализе. В 2002 году Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды и его территориальными органами впервые была проведена проверка введенных в действие объектов хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь на их соответствие утвержденным проектным решениям прошедшим государственную экологическую экспертизу. Проверка носила выборочный характер. Для этого были разработаны Методические указания по проверке введенных в действие объектов хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь на их соответствие утвержденным проектным решениям от 2 апреля 2002 года, а также график проверок. Ответственность за их проведение возлагалась на Специализированную инспекцию государственной экологической экспертизы проектов. При проведении проверок ставились две задачи информационная и контрольная. Информационная – сравнить расчетные результаты деятельности предприятия с фактическими. Информация предназначается для самого эксперта насколько правильно он смог оценить воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду. Такие сведения приобретают особую актуальность при введении новых и малоизвестных технологий, когда эксперту достаточно сложно сделать оценку. Все это позволяет улучшать существующие методы прогнозирования влияния планируемой деятельности на окружающую среду и разрабатывать новые, что в конечном итоге влияет на точность и правильность эколого-экспертного заключения. Контрольная задача – проверить точность реализации проектов, так как существует вероятность отступления инициаторами намечаемой деятельности в ходе реализации проекта от заданных параметров. Важность обозначенных проверок состоит ещё и в том, что они носят специализированный характер. При проведении общих проверок данные вопросы могут и не исследоваться. В таком сочетании информационной и контрольной составляющей послепроектного анализа и проявляется его сущностная характеристика, позволяющая говорить о выделении особой группы норм в экологическом законодательстве. Необходимость их закрепления так же связана с принятием Республикой Беларусь Конвенции «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте», где прямо предусмотрено проведение послепроектного анализа в случае проявления заинтересованности одной из сторон Конвенции [16, ст. 7]. Можно предложить закрепить в Экологическом кодексе понятие послепроектного анализа в контексте задач, приведённых выше. Накопление опыта проведения проверок позволило бы разработать и утвердить Инструкцию «О порядке проведения послепроектного анализа» с определением порядка, сроков, перечня объектов, подлежащих данной процедуре. Его целесообразно проводить не на всех введенных в действие объектах, а выборочно, на наиболее опасных с экологической точки зрения. Это потребует разработки перечня таковых. Послепроектному анализу должны подлежать как действующие, так и строящиеся объекты. Ответственность за его проведение следует возложить на экспертов, которые давали заключение государственной экологической экспертизы по проверяемому объекту, поскольку они в большей степени знакомы с проблемами объекта. Как вариант – создание специализированного отдела по проведению послепроектного анализа в рамках Специализированной инспекции государственной экологической экспертизы проектов Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Заключение. Таким образом, дальнейшее совершенствование законодательства Республики Беларусь об экологической экспертизе видится в рамках идеи о её предупредительном характере и в соответствии с легальной концепцией Экологического кодекса. Одну из глав кодифицированного акта логично назвать «Экологическая экспертиза. Мероприятия, связанные с проведением экологической экспертизы». В первом блоке главы следует отразить определение, специфические цели и принципы, субъекты и объекты экологической экспертизы, ключевые аспекты порядка организации и проведения государственной экологической экспертизы. В силу специфики должна найти отдельное закрепление экологическая экспертиза проектов правовых актов. Целесообразно принять Инструкцию «О порядке проведения государственной экологической экспертизы проектов правовых актов», которая вместе с Инструкцией «О порядке проведения государственной экологической экспертизы в Республике Беларусь» будет детализировать положения, содержащиеся в Экологическом кодексе. Во втором блоке обозначенной главы требуется регламентация мероприятий, связанных с проведением экологической экспертизы. К таковым можно отнести ОВОС, природоохранную деятельность на стадии выбора площадки под размещение объекта, послепроектный анализ. Органичным продолжением общих положений наряду с действующей Инструкцией «О порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь» явилось бы принятие Инструкций «О порядке обоснования места размещения объектов» и «О порядке проведения послепроектного анализа». Остаётся открытым вопрос об общественной экологической экспертизе. В связи с отсутствием подробной законодательного закрепления и незначительности практики проведения видится поспешной детальная регламентация порядка её проведения в Экологическом кодексе. В силу специфики данного вида экологической экспертизы имеет смысл принять Закон «Об общественной экологической экспертизе».
Литература:
Андрейцев В. И., Фролов М. А. Кодификация экологического законодательства: состояние и проблемы законодательного конструктивизма // Фиксированное выступление на круглом столе «Экологический кодекс: мифы и реальность» / – Киев, 2005. 38 с.
О нормативных правовых актах Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь.10 января 2000 г. (с изм. и доп: Законы от 4 января 2002 г.; 1 ноября 2004 г.; 2 ноября 2005 г.;) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 7. 2/136; 2002. № 7. 2/830; 2004. № 175. 2/1070; 2005. № 179, 2/1152.
Об утверждении концепции проекта Экологического кодекса Республики Беларусь: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 16 декабря 2005 г. № 1460 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. № 2, 5/16973.
Сапранова О. Н. Правовое регулирование экологической экспертизы: Автореф. дис. канд. юр. наук. – М.: МГУ, 1995. 25 с.
Баимбетов Н. С. Проблемы правового регулирования экологической экспертизы в Республике Казахстан: Автореф. дис. канд. юр. наук. – Алматы: КазГУ, 1998. 28 с.
Хоружая Т. А. Методы оценки экологической опасности. – М.: Экспертное бюро, 1998. 233 с.
О государственной экологической экспертизе: Закон Республики Беларусь от 18 июня 1993 г. В ред. Закона от 14 июля 2000 г // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. № 24. Ст.294; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №70, 2/194.
Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. В ред. Закона от 17 июля 2002 г. (с изм. и доп.: Закон от 29 октября 2004 г.; 19 июля 2005 г.; 31 декабря 2005 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 85. 2/875; 2004. № 174. 2/1068; 2005. № 121. 2/1139; 2006. № 6. 2/1177.
О концепции государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды: Постановление Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1995 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. № 29. Ст. 382.
О рекомендательном законодательном акте «Об экологической экспертизе»: Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ от 17 февраля 1996 г. // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи СНГ. 1996. № 10.
О мерах по защите конституционных прав и законных интересов граждан в области охраны окружающей среды: Решение Конституционного суда от 26 августа 2005 г. [Электрон. ресурс] / Конституционный суд Республики Беларусь. – Мн., 2006. Режим доступа: http://ncpi.gov.by/constsud/rus/constit_doc2005.html
О порядке проведения государственной экологической экспертизы в Республике Беларусь: Постановление Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь. 11 мая 2001 г., №8 (с изм. и доп.: от 22 апреля 2005 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 53, 8/6062; 2005. № 74, 8/12550.
Об экологической экспертизе: Закон Российской Федерации от 23 ноября 1995 г. (с изм. и доп. от 22 августа 2004 г., 21 декабря 2004 г., 29 декабря 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4556; 2004. № 35. Ст. 3607; 2004. № 52 (ч.1). Ст. 5276; 2005. № 1 (ч.1). Ст. 25.
О порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь: Постановление Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь от 17 июня 2005 г., №30 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2005. № 110, 8/12855.
Методические указания о составе материалов и основных требованиях по обоснованию места размещения объектов хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь: Решение коллегии Госкомитета Республики Беларусь по экологии от 31 марта 1993 г. // Эталонный банк данных правовой информации Республики Беларусь «Эталон» / Национальный центр правовой информации Республики Беларусь. – Мн., 2006.
Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте от 25 февраля 1991 г.: Принята Указом Президента Республики Беларусь от 20 октября 2005 г., №487 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. № 20. 3/1876.
Статья опубликована:
Мороз, О.В. Совершенствование законодательства об экологической экспертизе с учетом планирования / О.В. Мороз // Право и демократия: сб. науч. тр.; редкол.: В.Н. Бибило (отв. ред.) [и др.] – Минск: БГУ, 2006 – Спец. вып. ‑ С. 182-192.