Устойчивые характеристики

Изменяемые характеристики

Отношения собственности

Организационно-экономические отношения

Территориальные, пространственные и природно-климатические параметры

Объект управления

Профессиональные и иные качества трудовых ресурсов

Законодательно закрепленные сферы деятельности

Мотивации и традиции работников

Исходя из вышеназванных характеристик, можно сделать вывод о том, что при построении управленческой модели объект управления играет активную роль и при построении управленческой структуры мы должны учитывать следующие факторы:

• нормативно определенная сфера деятельности или сектор, в рамках которой объект управления имеет отношение к субъекту управления;

• форма собственности на объект управления;

• пространственные и иные количественные характеристики;

Поскольку сам процесс управления осуществляется через воздействие на изменяемые характеристики, то они должны достаточно четко соответствовать объекту управления с точки зрения выбора моделей организации и серьезно учитываться при выборе форм и методов управления. Так, формируя распределенную систему управления, мы должны достаточно четко осознавать, что степень децентрализации и форма децентрализации функций будет зависеть не только от нормативного их распределения, но и от способности уровней управления выполнить эту задачу.

Схема 5. Влияние устойчивых и изменяемых факторов на определение оптимальной модели управления

Устойчивые

Факторы

Изменяемые

Факторы

Определяют базовые характеристики объекта

Определяют адекватные формы и методы управленческих воздействий

На схеме 5 показано, как взаимосвязаны устойчивые и изменяемые факторы в процессе построения управленческой модели.

Из схемы 5 достаточно ясно видно, что нельзя построить абстрактную оптимальную управленческую модель. Она всегда будет конкретна и привязана к конкретному объекту управления. В связи с этим оптимальная модель возможна лишь на уровне описания основных принципов и этапов ее формирования.

2.5. Типология муниципальных образований

Вопрос об образовании и деятельности муниципалитетов в различных странах и на различных исторических этапах решался по-разному, но всегда с учетом множества факторов, связанных с общим политическим устройством государства, состоянием и формами ор­ганизации экономической жизни и др.

Для характеристики современного состояния вопроса необходи­мо учитывать два немаловажных обстоятельства:

1. Россия находится на переходном этапе развития, в ходе кото­рого изменяется и политическая система государства, и система всех экономических отношений, а следовательно, для проведения доста­точно полного и объективного анализа типов муниципальных обра­зований требуется изучение как предшествующей системы, так и системы, предусмотренной Конституцией Российской Феде­рации, принятой в 1993 г.

2. Переходная экономика и отсутствие устойчивой экономиче­ской ориентации делают эту систему достаточно подвижной; она на­ходится в стадии формирования, и вид ее далеко не окончательный. Именно этим обстоятельством вызваны положения Конституции, предусматривающие самостоятельность населения в определении структуры управления муниципальным образованием.

Вопрос о типологии муниципальных образований имеет свою длительную историю. Система местного самоуправления, сформированная в Россий­ской империи в ходе реформы Александра II, базировалась как на ус­тановлении общих правил для органов местного самоуправления 36 губерний с преимущественно русским населением, так и на индиви­дуальном подходе к территориям, имевшим собственные традици­онные формы управления и хозяйствования. Так, для «русских гу­берний» устанавливался преимущественно поселенческий принцип образования, и даже в сельской местности сельское общество (общи­на) рассматривалось как одно или несколько поселений, объединенных общим хозяйственным интересом. Отдельно регулировались права городов.

В целом вся система выстраивалась в границах адми­нистративно-территориального устройства губернии. Таким обра­зом, для всех «русских губерний» предусматривалось только два ви­да местного самоуправления: городское самоуправление и сельское общество. Для них устанавливался единый порядок формирования органов местного самоуправления и деятельности.

Для национальных окраин и национальных автономий (Царст­во Польское, Великое княжество Финляндское и др.) предусматри­вался особый порядок формирования и деятельности местной власти для каждой территории. Данный подход оправдывал себя, посколь­ку учитывал экономические, территориальные и национальные осо­бенности входящих в состав Российской империи территорий.

После 1917г. ситуация резко изменилась, поскольку произошла смена политической и экономической системы, оформление кото­рой завершилось к началу 30-х гг. Принципиально важными при по­строении системы управления государством стали отмена частной собственности и переход к административно-плановому управле­нию экономикой.

В основе построения системы местной власти был принцип административного вертикального соподчинения. Муни­ципальное управление периода нэпа с известной степенью автоно­мии местной власти было заменено на принцип жестко централизованно­го управления. Переломным этапом в этом смысле стало принятие в 1933 г. «Положения о городских Советах народных депутатов», в ко­тором их роль сводилась к представлению интересов центральной власти на местах.

При едином собственнике в лице государства отпадает необхо­димость учета других факторов и критериев при определении типо­логии местной власти, кроме административного и политического факторов. Именно они и были положены в основу всех администра­тивных реформ, проводившихся в СССР.

В результате сложилась система, при которой все органы власти были проранжированы по величине территории и численности населения, и в соответствии с этим был определен их правовой статус.

В сельской местности это сельские, поселковые Советы, входив­шие в состав и подчиненные районным Советам, а для городов сис­тема административного соподчинения предусматривала три уров­ня: города районного, областного и республиканского подчинения.

В соответствии с уровнем, на котором находились те или иные органы власти, определялись их права и возможности для развития данной территории. Подобная централизация привела в итоге к тому, что в современных условиях наиболее сложно и болезненно эко­номические преобразования идут в бывших городах районного зна­чения и сельских Советах.

Немаловажным последствием подобной политики явилось и то, что эти муниципальные образования оказа­лись сегодня в полной инфраструктурной, бюджетной и кадровой зависимости от других муниципальных образований или государст­ва. Политика централизации, проводившаяся на селе, привела и к резкому оттоку населения из сельской местности, поскольку отсут­ствие органов власти на местах породило невозможность создать терпимые условия жизни для населения.

Традиции соподчинения муниципальных образований сохраня­лись во всех нормативных актах по вопросам местного самоуправле­ния вплоть до принятия в 1993 г. новой Конституции Российской Федерации, которая предусмотрела равенство полномочий для всех муниципальных образований и заложила приоритет поселенческо­го принципа над территориальным.

Критерии систематизации муниципальных образований

Как уже говорилось ранее, систематизация форм муниципальных образований напрямую связана с критериями, по которым она будет проведена. Как правило, при анализе уровней власти в основу должны быть положены те их черты, которые отличают их от иных институтов подобного вида. С этой точки зрения систематизация может быть проведена по следующим критериям.

1. Территория и население. Использование данного критерия при определении типологии муниципальных образовании подразумева­ет, что в основу проводимой систематизации должны быть положе­ны показатели, характеризующие количество населения и величину территории, на которую распространяются полномочия органов ме­стного самоуправления. Эти показатели легко применимы для не­больших по численности и территории государств, где население размещено достаточно равномерно. Использовать данный принцип в России невозможно, поскольку крайне неравномерное расселение населения по огромной территории страны делает невозможным со­поставление муниципальных образований поданному признаку.

2. Правовой статус муниципального образования. Применение данного критерия для систематизации муниципальных образований целиком определяется системой законодательства, существующего в данном государстве. Современное законодательство России преду­сматривает равенство прав муниципальных образований вне зависи­мости от их вида и специфики.

Особенности тех или иных муниципальных образований возни­кают либо в результате законодательства субъектов России, кото­рым предоставлено право на передачу отдельных государственных полномочий, либо в результате возложения дополнительных обя­занностей на органы местного самоуправления самим населением муниципального образования. В первом случае возникающие осо­бенности касаются, как правило, всего субъекта России, во втором случае возникновение особенностей — следствие иных факторов, и потому систематизировать их следует по причинам, а не по следстви­ям. Более важен в данном случае учет различий в объеме предметов ведения, которые определены для муниципальных образований, поскольку кроме правового закрепления требуются возможности их осуществления.

3. Формы организации хозяйственной жизни на территории муни­ципального образования. Данный критерий выступает как комплекс­ный показатель, поскольку в нем отражаются все стороны жизни му­ниципального образования. Так, экономическая организация обяза­тельно имеет территориальные границы экономических интересов населения и хозяйственных структур. От нее напрямую зависят де­мографическая ситуация и профессиональная ориентация населе­ния. И наконец, немаловажно то, что создание оптимальных усло­вий для деятельности хозяйственных структур — одна из централь­ных задач местной власти, поскольку их благополучие обеспечива­ет благополучие бюджета.

Хозяйственная жизнь на территории муниципального образова­ния определяет также и многие вопросы его правового статуса, его роль и участие в планировании развития территории. Экономиче­ской организацией в значительной степени определяется характер и специфика решения социальных вопросов. Исходя из вышеизло­женного, можно сделать вывод о том, что наиболее комплексным ос­нованием для проведения систематизации муниципальных образо­ваний является система организации экономической жизни. Хотя, безусловно, этот критерий должен рассматриваться совместно с вы­шеназванными критериями.

4. Единство инфраструктуры муниципального хозяйства. Админи­стративные способы управления экономикой часто приводили к то­му, что инфраструктура большинства предметов ведения, отнесен­ных сегодня к компетенции местного самоуправления, была центра­лизована и на протяжении многих десятилетий происходило посто­янное укрупнение и стягивание объектов инженерной, социальной и другой инфраструктуры в центр. В результате сложилась парадок­сальная ситуация, когда органы власти на местах не всегда имеют возможность организовать деятельность по своим предметам ведения. В большей степени это свойственно сельской местности, одна­ко, есть примеры, когда инфраструктура одного города полностью за­висима от другого города (например, города Мытищи и Королев в Московской области и др.).