Тема 6. Административное судопроизводство.

1. Нормативно-правовая основа административного судопроизводства в России и за рубежом.

При изучении данного вопроса студент должен имеет в виду, что для современной правовой системы России характерна множественность и противоречивость правовых источников, регулирующих осуществление административного судопроизводства. Конституционный Суд РФ в одном из решений отнес к процессуальному законодательству, регулирующему в настоящее время административное судопроизводство: ГПК, АПК и КоАП.

Между этими кодексами существуют определенные нестыковки и противоречия по вопросам правового регулирования разбирательства дел, возникающих из публично-правовых отношений, Ряд расхождений между этими актами обусловлен принципиальными соображениями, другие нестыковки связаны с различием в подходах разработчиков к решению юридико-технических вопросов.

Так, АПК устанавливает на законодательном уровне, что в арбитражных судах гражданские дела рассматриваются в порядке гражданского производства, а дела, возникающие из публично-правовых отношений,- в порядке административного судопроизводства (ст. 29). В ГПК этот вопрос решается иначе: дела, возникающие из публично-правовых отношений, определяются как гражданские дела (ст. 22, 26, 27), а порядок их разбирательства – как гражданское судопроизводство (ст. 255). Тем самым в ГПК используется сложившийся еще в советскую эпоху подход, не учитывающий положения ст. 118 Конституции РФ и правовую позицию Конституционного Суда.

Существенные различия обнаруживаются в регулировании АПК и ГПК порядка разбирательства дел об оспаривании нормативных актов. Они касаются состава суда (ст. 194 АПК и ст. 246 ГПК), сроков рассмотрения дел (ст. 194 АПК и ст. 252 ГПК), момента, с которого нормативные акты признаются недействующими (ст. 195 п. 5 АПК и ст. 253 ГПК). Этот перечень нестыковок в регулировании Кодексами схожих вопросов по делам из административно-правовых отношений можно продолжить. В ряде случаев они трудно объяснимы.

В ГПК РФ из предмета его регулирования исключено рассмотрение дел об оспаривании постановлений о привлечении к административной ответственности, выносимых органами публичной администрации. Оно отнесено исключительно к предмету правового регулирования КоАП. Однако необходимо иметь в виду, что КоАП РФ устанавливает единую процессуальную форму разбирательства дел общую как для органов (должностных лиц) публичного управления, так и для судов.

Между тем дифференциация этой формы объективно необходима, ибо правосудие должно осуществляться в особых процессуальных формах.

В КоАП не закреплен ряд важнейших общепроцессуальных принципов любого судопроизводства, в частности, принцип состязательности сторон Такой подход к правовому оформлению административного процесса в судебных органах не согласуется с ч. 3 ст. 123 Конституции. Более того, можно утверждать, что в КоАП нормы, относящиеся к осуществлению правосудия, минимальны и не обеспечивают необходимых гарантий состязательности и равноправия сторон.

В то же время законодатель в АПК по-иному решает вопрос о порядке привлечения к административной ответственности субъектов предпринимательской деятельности и об оспаривании ими наказательных постановлений. Тем самым он вводит для разрешения схожих дел два разных правовых режима: для граждан и для предпринимателей, причем для предпринимателей такой режим оказывается более благоприятным.

Таким образом, в настоящее время административное судопроизводство в России регулируется тремя различными кодексами, в основании которых лежат различные концептуальные подходы и юридико-технические приемы регламентации разбирательства административных дел. Вряд ли можно признать нормальной ситуацию, когда административное судопроизводство как форма осуществления судебной власти, установленная Конституцией, не имеет собственного процессуального акта, а регулируется тремя, часто не состыкующимися в этом вопросе, кодексами.

Учитывая данное обстоятельство, правовое регулирование административного судопроизводства в общих судах нормами Гражданско-процессуального кодекса нельзя не рассматривать как временное явление, обусловленное историческими особенностями развития России в советский период.

2. Стадии административного процесса.

Административный процесс в органах административной юстиции складывается из ряда стадий. Начальной стадией является возбуждение административного дела. Инициатором административного процесса чаще всего является частное лицо, неудовлетворенное административным решением и обращающееся с исковым заявлением. Административный процесс может инициироваться также публичным служащим или органом публичной администрации. Обращение в органы административной юстиции с претензией к актам управления может быть обставлено рядом ограничений.

Во многих странах (Испания, Мозамбик, Португалия и др.) считается, что подача административного иска и возбуждение процесса возможно лишь при наличии у сторон активной и пассивной легитимации. Она предполагает, что право требовать объявления акта несоответствующим закону обладают лишь те, кто имеет прямой интерес в этом, те, кому, административным решением причинен прямой ущерб (активная легитимация). Ответчикам предоставляется пассивная легитимация. Так, испанский Закон об административно-тяжебном процессе 1998 г. наделяет пассивной легитимностью административные органы, на действия или решения которых подается иск, а также лица, в чью пользу свидетельствуют права, вытекающие из оспариваемого акта. Любое лицо, не являющееся стороной, может выступать на стороне администрации, если оно имеет прямой интерес в сохранении оспариваемого акта.

В большинстве зарубежных стран действует общее правило: до обращения в административный суд частное лицо должно в обязательном порядке оспорить неудовлетворяющий его административный акт в органе, издавшем этот акт. В случае отклонения претензии, заинтересованное лицо может в течение определенного срока обратиться в административный суд. Так, во Франции административный суд не начинает разбирательство определенных видов административных исков до получения отказа от административного органа урегулировать спор мирным путем.

Сроки заявления претензий к актам управления в связи с нарушением субъективных публичных прав в разных странах различны. Как правило, они устанавливают весьма узкие временные рамки для оспаривания. Во Франции они составляют 2 месяца со дня опубликования административного акта, в Греции - 75 дней, в Боливии - 90, в США - 60, Турции - 90 дней.

Административный спор заявляется в административный суд посредством административного иска.

Виды исковых заявлений, посредством которых обжалуются акты управления, весьма многообразны. Во Франции выделяются, например, пять видов споров, подпадающих под компетенцию органов административной юстиции, и соответственно пять видов исков: 1. Иски из споров по поводу аннулирования, посредством которых оспаривается превышение полномочий; 2. Иски из так называемых «полных споров», связанных с нарушением субъективных прав; 3. Иски по спорам о толковании, в которых выставляется требование уточнить смысл акта управления; 4. Иски из споров, связанных с оценкой законности административных актов; 5. Иски из споров, связанных с применением репрессии.

Наиболее значительную группу составляют иски в целях аннулирования. В них оспаривается законность актов управления, их соответствие правовой норме, а не нарушение ими субъективных прав.

Французское исковое производство по административным спорам оказало влияние на многие страны мира, в том числе на арабские, латиноамериканские и некоторые африканские франкоязычные государства.

Известным своеобразием характеризуется система исков, рассматриваемых в административной юстиции Германии (ст.ст.42,43, 47 Закона об административном судопроизводстве 1960 г.). Их можно подразделить на четыре вида: а) иски об оспаривании и отмене актов управления, в которых указываются дефекты формы или содержания этих актов (die Anfechtungsklage) б) иски о принятии какого-либо решения (die Verpflichtungsklage) обязывающего орган управления издать акт, т.е. совершить действие, в котором заинтересован истец; в) иски в целях принятия решения, которое констатирует определенный факт, имеющий правовое значение (die Leistungsklage). Эти иски могут требовать констатации наличия (позитивный иск о признании) правового отношения или его отсутствия (негативный иск), г) иски относительно социальных услуг или сборов за услуги.

Подача иска, по общему правилу, не приостанавливает исполнение оспариваемого акта. Однако по специальной просьбе и при наличии серьезных оснований его действие может быть приостановлено самим административным судом (Франция), либо по его просьбе компетентной инстанцией, вышестоящей по отношению к органу, решения которого обжалуются (Италия).

Институт предварительной защиты характерен и для других государств. Он имеет две основные формы. Во-первых, он может быть основан на правиле отлагательного эффекта, когда подача административного иска автоматически приостанавливает исполнение решения административного органа. Во-вторых, он предполагает после подачи иска принятие судом особого решения – судебного приказа (запрета) – в тех случаях, когда оспариваемые действия могут нанести непоправимый ущерб как интересам истца, так и публичным интересам, а также интересам третьих лиц. Следует отметить. что рекомендации Кабинета Министров Совета Европы Р(89)8 о предварительной судебной защите по административным делам от 13 августа 1989 г. рассматривают этот институт как одно из важнейших средств защиты права в административном процессе. В соответствие с этими Рекомендациями судебный запрет может содержать три вида приказов суда: о временном приостановлении исполнения решения, о восстановлении статус-кво и о возложении на администрацию соответствующих обязанностей.

Разбирательство заявленных исковых требований составляет вторую стадию административного процесса и предстает как слушание дела перед судом. Административный процесс на этой стадии схож с общим (гражданским) судебным разбирательством, однако ему присущ и ряд специфических черт. Суд не связан только требованиями и доказательствами сторон, а вправе сам расследовать обстоятельства дела и привлекать к разбирательству третьих лиц, чьи интересы оно затрагивает. Расследование проводится обычными методами: экспертиза, опрос сторон и свидетелей, анализ документов, выезд на место и т.д.

Рассмотрение дел в органах административной юстиции может проходить как публично, так и за закрытыми дверями. Стороны могут участвовать в деле лично, либо поручать его адвокату или доверенному лицу, а в некоторых странах даже не присутствовать на заседаниях.

Принято считать, что разбирательство в административных судах в отличие от процесса в общих судах характеризуют как письменное, а не устное. Имеется в виду, что аргументация сторон предоставляется в письменном виде и приобретает форму обмена памятками (пояснительная памятка, ответная памятка, встречная памятка и т.д.). Однако утверждение об исключительно письменном разбирательстве является преувеличением даже для Франции.

Вынесение решения. Процесс непосредственного судебного или квазисудебного разбирательства завершается вынесением решения. Органы административной юстиции в своих решениях полномочны отклонить иск и подтвердить оспариваемый акт, либо удовлетворить иск и признать оспариваемое решение полностью (частично) недействительным. Аннулированный акт или его отмененная часть не подлежат исполнению. Если же он уже был исполнен, то положение должно быть восстановлено в том виде, в каком оно находилось до принятия акта. Во всех системах административной юстиции действует общее правило: по искам о превышении власти суд может лишь отменить административный акт, но не вправе изменить его либо заменить новым. В некоторых странах (например, Италии) законодательство наделяет его правом потребовать в этом случае от администрации принятия адекватного акта.

В связи с исками о превышении власти, инициирующими процесс разбирательства по спорам о законности управленческих актов, административный суд лишен, как правило, права принимать решения о возмещении убытков, причиненных неправомерными действиями публичной администрации. Дела о возмещении ущерба в этом случае обычно отнесены к компетенции общих гражданских судов, для которых решение административных трибуналов имеет значение преюдиции. Лишь в некоторых странах, например, во Франции по искам из споров о субъективных правах суд может принять решение о взыскании ущерба или даже иногда изменить акт администрации.

Учреждения административной юстиции, как правило, неправомочны налагать взыскания или принимать какие-либо другие меры воздействия к должностным лицам. Решение этого вопроса по результатам судебного разбирательства относится к компетенции соответствующих административных властей. Тем не менее в отдельных странах, например, в той же Франции, некомпетентность административного акта считается настолько значительным пороком, что суд может принять решение об отстранении ответственного за него должностного лица от должности, даже если это не входило в планы истца.

Одна из важных проблем, с которой сталкиваются учреждения административной юстиции во многих странах - это исполнение их решений публичной администрацией. Нередко должностные лица стремятся исполнить только те решения, которые их не очень стесняют. Во Франции в этих случаях по истечении 6 месяцев со дня принятия решения возможно обращение в Государственный совет. Дела такого рода он разбирает в порядке особого производства и может обязать публичное лицо к выплате штрафа - определенной суммы за каждый день задержки исполнения. Более того, в случае отказа должностного лица исполнить решение, суд в новом разбирательстве дела может обязать его выплатить выигравшей стороне компенсацию за причиненный ущерб.

Рассмотрев стадии административно-судебного процесса в зарубежных странах особо следует остановиться применительно к России на проблемы учреждения института административного иска как средства возбуждения дела по административным спорам в суде. Это особо важно потому, что господствующая в России процессуальная школа, отрицает возможность существования административного иска в принципе.

3. Административный иск как средство защиты нарушенного субъективного публичного права.

Становление и развитие административной юстиции как института правового государства предполагает создание полноценных процессуальных форм разрешения административных споров, расширение и интенсификацию исковой защиты субъективных публичных прав.

Студенту следует уяснить, что признание административного иска как средства обращения в суд с требованием о защите нарушенного публичного права ведет к усилению состязательных начал в административном судопроизводстве и повышению правовых гарантий для участников административного процесса. Оно предполагает возможность предоставления сторонам многообразных исковых средств защиты права, в том числе в рамках уже действующего законодательства. В результате такого признания гражданин-истец получает возможность отказываться от предъявленного требования, прибегать по спорам о субъективных правах к использованию примирительных процедур, изменять основание или предмет требования, а если ставится вопрос о возмещении ущерба - изменять и цену иска. Ответчик (орган управления или должностное лицо) может признавать заявленное требование, выдвигать материально-правовые и процессуальные возражения против иска, в случае появления самостоятельных правопритязаний к гражданину-истцу, использовать возможность предъявления встречного иска и т. д.

Студент должен иметь в виду, что в современной теории иска в зависимости от характера посягательства на субъективные права и законные интересы субъектов материальных правоотношений выделяют: а) гражданский иск; б) административный иск и в) уголовный иск. В основе такой классификации лежит родовое понятие иска как требования о защите всякого субъективного права и законного интереса независимо от его отраслевой принадлежности и характера посягательства. Более подробно с обоснованием такой классификации исков студент может познакомиться в работе Осокиной Л.Г. Иск: теория и практика. М. 2000.

В этом контексте административный иск может быть определен как требование к юрисдикционному органу о проверке законности административного акта, защите субъективных публичных прав и законных интересов или публичного правопорядка, исходящее из указанного заявителем спорного публично-правового отношения и предполагающее разрешение конфликтной ситуации посредством применения правовосстановительных либо административно-наказательных мер.

Административный иск как процессуальное средство представляет собой требование заявителя к суду о защите публичного права как субъективного, так и объективного. Защита объективного публичного права посредством административного иска может и должна осуществляться по крайней мере, в двух ситуациях: а) в связи со спорами о законности нормативно-правовых актов (спорами об абстрактном праве) и б) в связи с совершением административных проступков (в смысле ст. 2.1 КоАП), нарушающих правила поведения и запреты в сфере публичного управления.

Студенту необходимо усвоить, что административный иск характеризуется целым рядом признаков, отличающих его от гражданского иска: 1. возникает из спорных административно-правовых отношений и как требование о правовой защите всегда связан в административно-правовым спором или административным правонарушением; 2. сигнализирует о возникновении разногласия между сторонами с противоположными юридическими интересами; 3. цель административного иска – защита ущемленного субъективного публичного права или нарушенного правопорядка предусмотренным в законе способом, а именно путем восстановления нарушенного права или возложения определенной обязанности, в том числе, обязанности понести административное наказание; 4. предмет исковой защиты - субъективное публичное право, законность административного акта или публичный правопорядок, которые лицо, обращающееся в суд, предполагает нарушенными; 5. основание требования – юридические факты, включающие: а) факты правонарушения и правопрепятствования в сфере публичного управления и материальные нормы публичного права; б) юридические факты административно-процессуального характера и процессуальные нормы, на основании которых у лица существует право на судебную защиту и которые регулируют процесс осуществления этого права; 6. использование судом специальных процессуальных средств и механизмов при разрешении спора, заявленного административным иском.

По своему юридическому содержанию административный иск не только отличается от гражданского иска, но и сам являет многообразие видов, выделяемых в зависимости субъектов, предмета и оснований административного спора.

В современной отечественной доктрине высказываются различные предложения о формировании системы исков в административном судопроизводстве. Так, предлагается предусмотреть иски: а) об установлении, изменении или прекращении административного правоотношения; б) о необходимости исполнения обязательства; в) об обязывании административного органа издать определенный административный акт; г) о признании за лицом принадлежащих ему прав и свобод. Данный подход в определённой степени испытывает на себе влияние немецкой системы административной юстиции и не учитывает в полной мере уже имеющую в российском праве дифференциацию обращений в судебные органы по административным делам.

Определение, в том числе легальное, видов административного иска необходимо, прежде всего, потому, что с ними непосредственно связаны виды судебных решений по административным спорам и правила их исполнения.

В этом контексте система административных исков в российском административном судопроизводстве могла бы быть представлена следующим образом:

1. иски о признании недействительными административных актов (решений и действий) органов публичной власти;

2. иски о восстановлении нарушенного субъективного права или о полном судебном разбирательстве выставляемые непосредственно в защиту субъективных публичных прав и законных интересов частных лиц. В свою очередь, они вполне могут подразделяться на: а) иски об установлении, изменении или прекращении административного правоотношения; б) иск о подтверждении или признании какого-либо субъективного публичного права; в) иск об исполнении обязательства; г) иск об издании административного акта (совершении действия), в котором заинтересован истец;

3. административно-наказательные иски, которые вполне могут быть подразделены (и фактически по АПК РФ уже подразделяются) на: а) иски о привлечении к административной ответственности; б) иск о пересмотре наказательных постановлений административных органов;

4.иски в связи со спорами о компетенции;

5. иски по спорам, вытекающим из административных договоров.

Завершаа изучение данного вопроса, студенту необходимо усвоить, что характер и своеобразие административно-правовых отношений определяют специфику правопритязаний, которые формулируются в требовании, составляющем сущность административного иска. Эти правопритязания обусловливают процессуальные особенности его разбирательства. Предоставление сторонам публичных правоотношений многообразных исковых средств защиты нарушенного права ведет не только к усилению состязательных начал (при соответствующей активной роли суда) в административном судопроизводстве, но и к повышению правовых гарантий для участников административного процесса.